Жилищная политика в России

Жилищная политика в России.

      Современное  жилье как элемент материальной  культуры прошло длинный исторический  путь: от естественных укрытий  и пещер - первых пристанищ  наших предков - до современных  домов-небоскребов, оборудованных  сложной инженерной техникой. На  разных этапах развития общества  по-разному решались вопросы обеспечения  граждан жильем. Жилищная нужда  своими корнями уходит в глубину  веков. Рабовладельцы, феодалы,  буржуа не знали жилищной нужды,  они жили в избранных ими  местах, имели благоустроенное жилище. В то же время рабы Вавилона, Рима, Афин были на положении  домашних животных. Не лучше было  положение и крепостных крестьян.

      Разорение  и пролетаризация крестьянских  масс явились социальной базой  бурного роста капиталистических  городов. Высокая концентрация  населения в городах вызвала  огромный спрос на жилище. Зарождается  новая разновидность буржуа - домовладельцы,  которые вкладывают в строительство  жилья средства со специальной  целью - сдавать их внаем. Жилище  становится товаром, за его  пользование потребители выплачивают  квартирную плату, которая для  основной массы населения недоступна. Поэтому в большинстве стран  мира спутником крупных городов  становится жилищная нужда, превращаясь  нередко в социальное бедствие. Так, в странах Африки, Латинской  Америки, Азии более трети населения  ютится в трущобах без водоснабжения,  канализации и электричества.

      В дореволюционной  России жилищное хозяйство в  основном находилось в руках  частных предпринимателей и являлось  наиболее отсталым в мире. По  низкому уровню благоустройства  и переуплотненности жилища, а также антисанитарии Россия занимала первое место в Европе. По статистике средняя обеспеченность жилой площадью в городах России в 1913 году составляла 4,5 кв.метров, фактическая же обеспеченность была еще ниже*(25).

      Россия была  аграрно-индустриальной страной,  что и определяло состав ее  населения: 82 процента жителей страны  проживало в сельской местности  и, как правило, в собственных  домах-избах без элементарного  благоустройства*(26). Накануне первой  мировой войны жилищный фонд  городов России составлял 180 млн.  кв. метров общей площади. На 80 процентов он состоял из одноэтажных  деревянных и малоразмерных домов,  находившихся в собственности  граждан*(27).

      В 1917 году  пришедшие к власти большевики  немедленно приступили к решению  жилищного вопроса в соответствии  со своими программными документами,  в частности, с первой Программой  партии 1903 года, в основе которых  лежали идеи экспроприации домов  буржуазии и переселения в  них из трущоб и подвалов  рабочих. Эти идеи были развиты  В.И. Лениным в дополнении к  проекту декрета Петроградского  Совета "О реквизиции теплых  вещей для солдат на фронте", который назывался: "Ореквизиции квартир богатых для облегчения нужды бедных"*(28). В соответствии с ним домовым комитетам вменялось в обязанность взять на учет богатые квартиры, подлежащие реквизиции, а районным Советам рабочих и солдатских депутатов - утверждать списки и порядок занятия квартир беднотой. 20 ноября (3 декабря) 1917 года В.И. Ленин составил "Тезисы закона о конфискации домов с сдаваемыми внаем квартирами"*(29), которые послужили основой для "жилищного передела" - выселения буржуазии из ее домов и заселения их семьями рабочих из подвалов, трущоб, казарм. В "Тезисах" предусматривалась также национализация всей городской земли. В них были намечены главные направления жилищной политики Советского государства и заложены принципы управления общественным жилищным фондом.

      Изложенные  в "Тезисах" идеи нашли  дальнейшее отражение в декрете  СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 года "Об отмене частной  собственности на городские недвижимости" и декрете ВЦИК от 6(29) декабря  1917 года "О запрещении сделок  с недвижимостью"*(30). На основе  этих актов Советы рабочих  и солдатских депутатов изымали  из частного владения крупные  капиталистические дома и строения  и передавали их в ведение  Советов. Критерием, определявшим  право на экспроприацию, служил  минимум доходности, получаемой  от жилых помещений, определяемый  в зависимости от местных условий*(31). Право национализации домов предоставлялось  местным Советам. Домовладения  и другое недвижимое имущество,  нажитое своим трудом, экспроприации  не подлежали. В дальнейшем  декретом от 25 мая 1920 года "О  мерах правильного распределения  жилищ среди трудящегося населения"  было установлено, что изъятию  подлежала вся жилая площадь  сверх норм, установленных исполкомами  местных Советов, как у граждан,  так и у учреждений. Этот декрет  обязывал граждан содержать жилые  помещения в надлежащем санитарном  состоянии, а контроль за этим  возлагался на особые отряды  при местных Советах. Санитарные  инспекции жилищно-земельных отделов  местных Советов имели право  подвергать наказанию в административном  порядке граждан, допускавших  антисанитарное состояние жилищ,  портивших их, нарушавших правила  общежития, а также лишать таких  граждан свободы сроком до  одного месяца или привлекать  к принудительным работам сроком  до трех месяцев*(32). Таким образом,  с 1917 по 1921 годы в стране были  осуществлены крупные мероприятия,  позволившие сосредоточить в  руках местных Советов в городах  около 18 процентов жилых домов.

      Однако камнем  преткновения стал вопрос, как  организовать эффективное управление  и использование всех богатств  общества, в том числе и в  сфере жилищно-коммунального хозяйства.  На практике испытывались разные  механизмы. Так, управление жилыми  домами, принадлежавшими местным  Советам, вменялось в обязанность  домовым комитетам, которые избирались  на общих собраниях жильцов.  Главным в их деятельности  было переселение рабочих из  подвалов и трущоб в квартиры  буржуазии, перераспределение и  уплотнение жилой площади и  другое. Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1921 года "О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ" предусматривалось привлечение проживавших в домах граждан, как к контролю за работой по управлению домовых комитетов, так и к повышению ответственности жителей за сохранность домов*(33). 18 июля 1921 года был подписан декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади*(34).

      На основании  постановления СНК РСФСР от 8 августа  1921 года "Об управлении домами" руководство муниципализированным  жилищным фондом оформляется  в единую систему. В соответствии  с этим постановлением к управлению  муниципализированными домами привлекались  сами трудящиеся, проживавшие в  этих домах. Им предоставлялось  право избирать на один год  заведующих домами*(35).

      С 1921 года  в городах создаются жилищные  товарищества, которым передавались  муниципализированные строения. Они  становятся наиболее устойчивой  формой управления жилищным хозяйством. В эти годы стала создаваться  с помощью государства и жилищная  кооперация. С 1924 года основной  формой управления жилищным хозяйством  становятся жилищно-арендные кооперативные товарищества - ЖАКТы. На них возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство арендуемых у государства домов, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади.

      Постановлением  ЦИК и СНК СССР от 17 октября  1937 года "О сохранении жилищного  фонда и улучшении жилищного  хозяйства в городах" управление  всем государственным жилищным  фондом было возложено непосредственно  на местные Советы и на государственные  предприятия и учреждения, которые  имели в своем ведении жилые  дома*(36). Бурное развитие промышленности, транспорта, строительства, городского  хозяйства вело к росту городского  населения страны, что, в свою  очередь, требовало больших капитальных  вложений в государственное и  кооперативное жилищное строительство.  Уже к 1940 году весь городской  жилищный фонд СССР составлял  421 млн. кв. метров общей площади*(37). Однако этого было недостаточно, чтобы существенно улучшить жилищные  условия граждан.

      Великая  Отечественная война затормозила  развитие городского хозяйства  в целом и жилищно-коммунального,  в частности. Во-первых, большой  урон нанесла война, во-вторых, невозможно было выделить значительные  средства из бюджета на строительство  и содержание жилищного фонда.  Коренной перелом в решении  жилищной проблемы произошел  в 1960-е годы. Так, постановлением  ЦК КПСС и Совета Министров  СССР от 31 июля 1957 года "О развитии  жилищного строительства в СССР" была поставлена задача в кратчайшие  сроки достигнуть значительного прироста жилищного фонда страны.

      В третьей  Программе партии ставилась даже  такая задача на ближайшие  10-15 лет, как обеспечение каждой  семьи, в том числе семьи  молодоженов, благоустроенной квартирой,  соответствующей требованиям гигиены  и культурного быта. И хотя  эти планы не были полностью  выполнены, объемы жилищного строительства  в 70-е годы впечатляют. Жилищный  фонд городов и рабочих поселков  к 1971 году по сравнению с  дореволюционным периодом увеличился  в 8,5 раза. Средняя обеспеченность  жителя в этом же году составила  11 кв. метров общей площади. По  числу построенных квартир на  тысячу человек населения Советский  Союз занимал одно из первых  мест в мире. Тем не менее,  жилищная проблема оставалась  острой.

      К началу  перестройки в СССР на очереди  на получение жилья состояло 14 млн. семей (40 млн. человек). Наибольшее  число нуждающихся находилось  в РСФСР - более 8 млн. семей.  При этом 30 млн. кв. метров (17 процентов  всего жилищного фонда России) оказалось размещенным в ветхих  и аварийных строениях, более  14 процентов государственного и  муниципального жилищного фонда  России нуждалось в неотложном  ремонте.

      С переходом  к рыночной экономике основная  ставка сделана на то, чтобы  потребность в жилье удовлетворялась  не за счет общественных фондов  потребления, а за счет собственных  средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции РФ). В то же время провозглашается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов. Кроме того, поставлена задача создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В настоящее время приватизировано более 60 процентов государственного и муниципального жилья.

      В стране  реализуется несколько программ  жилищного строительства, основной  из них является государственная  целевая Программа "Жилище" 1993 года, которая предусматривала  довести объемы жилищного строительства  и ввода жилья в эксплуатацию  к 1995 году до 50-56 млн. кв. метров, однако она не была полностью  выполнена, срок ее реализации  продлен до 2001 года.

      29 марта  1996 года Президент Российской  Федерации подписал Указ "О  новом этапе реализации государственной  целевой Программы "Жилище", в котором поставлены следующие  задачи:

      - обеспечить  возможность улучшения жилищных  условий для семей со скромным  и средним достатком путем  внедрения в практику долгосрочных  жилищных кредитов на приемлемых  условиях, предоставления субсидий  на строительство и приобретение  жилья, оказания помощи в развитии  индивидуального жилищного строительства  и других мер государственной  поддержки граждан, нуждающихся  в жилье;

      - увеличить  объемы и повысить качество  жилищного строительства;

      - расширить  права органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации и органов местного  самоуправления в улучшении жилищных  условий граждан, в проведении  жилищной реформы и др.

      Решение  жилищной проблемы в России  осложняется необходимостью обеспечить  жильем граждан, выезжающих из  районов Крайнего Севера и  приравненных к ним местностей. С целью рационального регулирования потоков граждан, выезжающих из этих мест, 10 июля 1995 года принята Федеральная программа "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"*(46), в которой предусмотрены два этапа решения этой проблемы, а также определены основные источники финансирования жилищного строительства: средства из федерального и муниципального бюджетов, из бюджета субъектов Российской Федерации северных территорий, личные средства северян, льготные кредиты, безвозмездные субсидии и др.

      Принятие  нового Жилищного кодекса ознаменовало  собой новый этап развития  жилищных отношений в России. Большинство норм ЖК РСФСР  1983 года уже давно устарело  и не соответствовало стихийно  развивающимся в русле рыночных  преобразований жилищным отношениям. Реальность требовала соответствующего  законодательного закрепления.

      В Послании  Президента Российской Федерации  В.В. Путина Федеральному Собранию  Российской Федерации 2004 года  проблема качества и доступности  жилья поставлена на первое  место среди других социально-экономических  задач, затрагивающих, как подчеркнул  Президент Российской Федерации, "практически каждого гражданина, каждую российскую семью".

      В настоящее  время приняты 4 составляющих  оценки развития станы:

      - реальные  доходы граждан;

      - обеспеченность  жильем;

      - уровень  образования и здравоохранения.

      Два первых  показателя непосредственно связаны  с проблемой доступности жилья.

      Проблема  повышения обеспеченности граждан  жильем делится на две взаимосвязанные  задачи:

      - повышение  объемов и качества жилищного  строительства, т.е. увеличение  предложения на рынке жилья;

      - повышение  возможностей граждан по приобретению  жилья, т.е. увеличение платежеспособного  спроса на рынке жилья.

      Общий объем  жилищного фонда России - 2,85 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений). Однако  из них:

      - 62,1 процента  старше 30 лет,

      - 3,1 процента (88,7 млн. кв. м) - это ветхий и  аварийный фонд, в котором проживают  более 2,5 млн. человек;

      Более 15 млн. человек проживают в панельных  зданиях, построенных в 50-60 гг., около 40 млн.  человек - в неблагоустроенных  квартирах. Средняя обеспеченность  жильем в России составляет 19,7 кв. м на человека. Это в 2-3 раза  меньше, чем в развитых странах  (например, Мадрид - 24, Париж, Лондон - 32, Стокгольм - 40 кв. м на человека).