Институциональный анализ государства

Рост транзакционных издержек — не единственное последствие «провала» попыток государства достичь справедливого распределения прав собственности. Законы, т.е. нормы, устанавливаемые государством, теряют свою эффективность, результативность и действенность. Эффективностью  закона называют степень реализации в социально-экономических практиках его предписаний. Результативность закона определяется степенью достижения с его помощью запланированных целей. Причем эффективность является необходимым, но недостаточным условием результативности юридической нормы. О действенности закона говорят в том случае, когда он приводит к ожидаемым юридическим последствиям.

Экономические субъекты не имеют стимулов к добровольному подчинению несправедливому закону или закону, обусловливающему несправедливые результаты. Тем самым ставится под сомнение принцип верховенства закона.

В государствах, не обеспечивающих справедливости в распределении ресурсов, велика вероятность использования экономическими субъектами в их повседневной деятельности не законов, а неформальных норм, имеющих локальный характер. При столкновении требований локальных норм и претендующего на универсальность закона выбор делается — примерно двумя третями россиян — в пользу первых .В случае явно несправедливых юридических норм даже судьи зачастую отказываются их применять, несмотря на риск санкций уже по отношению к ним. Крайний, но показательный пример саботирования судьями требований ряда декретов, введенных в СССР в 1930—40-е годы, рассматривает Питер Соломон . Явно несправедливые законы не только стимулируют формирование локальных сетей, они способствуют формированию де-виантной, криминальной субкультуры. «Ощущение несправедливости является питательной средой девиантной субкультуры. Де-виантная субкультура не сводится к игнорированию или отрицанию закона, а предполагает сложное антагонистическое отношение к нему». По сравнению с несправедливым законом некоторые противоправные действия начинают расцениваться экономическими субъектами как более приемлемые.

Проделанный анализ убеждает, что даже при допущении самых лучших намерений у представителей государства (поиск, справедливого распределения ресурсов) велика вероятность достижения результатов, прямо противоположных интенциям. Вместо универсализма усиливается локальная составляющая экономических сделок, вместо добровольного подчинения закону наблюдается распространение криминальной субкультуры. Попытки прямого вмешательства государства в поиски справедливых исходов по всей вероятности обречены на «провал». Признавая пагубность прямой коррекции социальных результатов рыночного процесса, сторонники конституционной экономики, например, предлагают государству лишь определять границы приемлемых с точки зрения справедливости исходов. Данная идея плодотворна, но конституционная экономика недостаточно продвинулась в вопросах ее конкретизации и практического внедрения. Теория соглашений и политическая философия М. Уол-цера оказываются в этой связи весьма продуктивными. Действительно, государству не стоит выбирать самому критерии справедливости, от него требуется лишь следить за соблюдением границ между сферами деятельности и облегчать тем самым

    Продолжение

1.2 Институциональный анализ государства самостоятельное применение субъектами в каждой из них адекватных критериев справедливости. Как мы видели, «интерференция» критериев справедливости не позволяет ни одному из них стать универсальным. Следовательно, нужно четко определить границы, в которых применим тот или иной критерий: какие сделки следует оценивать исключительно с точки зрения критерия наибольшей выгоды, а какие — через призму традиций. В рамках этих границ «интерференция» сводится к минимуму, а критерий справедливости приобретает универсальный характер. Именно в этом смысл «сложной» (complex) справедливости по Уоллесу: критерий справедливости должен быть общепризнанным в пределах конкретной сферы. В данном контексте задача государства заключается в том, чтобы быть «верховным гарантом», следящим за неприкосновенностью границ между сферами и препятствующим использованию нерыночных критериев для оценки сделок на рынке и, наоборот, критерия наибольшей выгоды — в политике, деятельности средств массовой информации или внутрисемейной жизни. Государство, стремящееся избежать «провалов» в распределении прав собственности, превращается в «агента и гаранта разделения сфер».

2. Этапы и движущие силы эволюции реального государства.

Государство прибегает к насилию не для достижения справедливости, а для достижения собственных целей, прежде всего для укрепления своей монополии на его использование. Чарльз Тилли отмечает в этой связи, что «признание за насилием центральной роли позволяет лучше понять процесс становления и изменения государственных институтов». По его мнению, укрепление государства всегда происходило параллельно военным действиям, а на первых этапах истории государств основные события касались борьбы с врагами, как внешними, так и внутренними. Разница между легитимным и противозаконным применением насилия была в этот период достаточно условной. Например, широкое распространение приобрела в Средневековье практика обращения государства к услугам бандитов и пиратов: их услуги во время военных действий оказывались кстати. Не случайно Мансур Олсон сравнивает государства той эпохи с «оседлыми бандитами», пришедшими на смену совершавшим периодические набеги «кочующим бандитам». Вообще говоря, выделение этапов в истории государства на основе критерия интенсивности и направленности применения насилия представляется особенно перспективным.

Итак, эпоха «кочующих бандитов» непосредственно предшествует появлению государства. Они действуют по принципу «схватить и убежать», тем самым не только ставя под вопрос справедливость перераспределения ресурсов, но и само их производство. Экономические субъекты, подвергающиеся набегам «кочующих бандитов», пребывают в полной неопределенности относительно даты и размеров следующей экспроприации, что в итоге приводит к полному отказу что-либо производить. На следующем этапе «кочующие бандиты» становятся оседлыми и начинают систематическое обложение данью. Парадоксально, но подданные «оседлого бандита» имеют больше стимулов производить, чем жертвы разбойничьих набегов, даже если он полностью игнорирует соображения справедливости в своих решениях о насильственном перераспределении прав собственности на ресурсы. Для ведения войн, необходимых для укрепления власти в долгосрочном периоде, правитель нуждается в сохранении устойчивой ресурсной базы. А стратегия «схватить и убежать» способствует укреплению власти лишь в краткосрочном периоде. Далее государство может развиваться по следующим сценариям:

  Наследственная монархия. Ее установление заставляет монарха принимать во внимание в своих решениях не только кратко и средне, но и долгосрочные последствия. Справедливы ли решения монарха? Действия монарха подчинены главным образом традиционной, или «домашней», логике. В этой перспективе государство воспринимается «в качестве продолжения королевской семьи». Следовательно, тест универсальной справедливости действия наследственного монарха пройти по определению не могут, ведь у него нет, стимулов стремиться к универсальной справедливости.

Власть экспертов". В случае, когда государство контролируют сами управленцы, т.е. бюрократы, они заинтересованы в максимизации своего собственного дохода, распределяя соответствующим образом права собственности и устанавливая уровень налогообложения. Макс Вебер видел в наделении экспертов властными полномочиями главное условие рационализации государства. «Развитие капиталистического производства! создало потребность в безотлагательном создании стабильной, точной, интенсивной и предсказуемой администрации». Внутригрупповые нормы среды бюрократов отличаются рациональностью, что позволило Веберу не придавать особого значения проблеме подмены универсальной справедливости локальной и внутригрупповой: достигая собственных целей, бюрократы одновременно способствуют прогрессу. Однако какой бы ни была группа, интересы которой отождествлялись с прогрессом: промышленники в Англии XVIII в. (Д. Норт), пролетарии (К. Маркс) или бюрократы (М. Вебер), она всегда действует на основе локального, неуниверсального понимания справедливости.

Парадоксально, но наиболее благоприятные для заключения «социального контракта» условия возникают в период глубоких социально-экономических кризисов, в первую очередь — фискальных. Когда государственная казна оказывается пустой, например, в связи с необходимостью отвлечения значительных ресурсов на ведение войны, то даже монархи оказываются готовыми идти на компромисс со своими подданными и связывать себя определенными обязательствами. Именно таким образом в период Славной революции возник английский парламент. Аналогичным образом, зарождение элементов демократического государства в странах Латинской Америки пришлось не на годы относительного благополучия и экономического роста, а на период кризиса начала 1980-х годов. «После длительного периода развития, обусловленного выгодной конъюнктурой мировых финансовых и товарных рынков, латиноамериканские страны сталкиваются с все возрастающими трудностями, которые вынуждают их создавать благоприятные условия для частных и коллективных инициатив своих граждан». И хотя гарантий возникновения именно демократического государства на месте монархии или власти экспертов нет, стимулы к достижению идеала справедливого государства в кризисные периоды сильнее, чем обычно.

«Социальный контракт» следует отличать от сделки, заключаемой с «бандитским» государством и предполагающей отказ его представителей от совершения ряда наиболее одиозных насильственных действий, которые могли бы еще более ухудшить положение граждан, в обмен на их лояльность

В постсоветских странах распространена практика «налогового торга» — снижения государством запретно высоких ставок налогообложения в обмен на согласие экономических субъектов усилить налоговую дисциплину. Налоговый торг пришел в этих странах на смену «плановому торгу», благодаря которому односторонний диктат государства  смягчался за счет снижения плановых показателей в обмен па обещание предприятия их стабильно выполнять. Подобные практики иллюстрируют идею именно «сделки», так как они всегда носят локальный, а не универсальный характер: в них участвует, с одной стороны, конкретный экономический субъект или группа и, с другой стороны, конкретный бюрократ или государственная «контора».  Более того, торг касается лишь одного, вызывающего наибольшее недовольство, аспекта деятельности государства, а задача движения к более справедливому государству даже не ставится.

Помимо «социального контракта», произвол государства в использовании принуждения может быть ограничен и извне, с помощью влияния других государств. Начнем с того, что другие государства рассматриваются людьми в качестве субститутов своему, в случае крайне несправедливых действий последнего они могут «проголосовать ногами», т.е. эмигрировать. Данное утверждение особенно верно в отношении экономических субъектов, вывозящих капитал в поисках более благоприятной для ведения бизнеса институциональной среды. Если же коснуться собственно вопроса об ограничении извне монополии государства на использование насилия, то на первый взгляд оно не эффективно. Несмотря на развитие процессов глобализации, международные институты, сопоставимые по объему властных полномочий с традиционными государствами, только начинают появляться (например, Международный уголовный суд в Гааге). Так как «международное правительство» отсутствует, то невозможно гарантировать исполнение сделок на международном уровне или корректировать решения о распределении прав собственности, принятые национальными правительствами.

Взаимное влияние национальных правительств, тем не менее, происходит, но оно обусловлено не универсальными нормами, а механизмами, во многом сходными с сетями, в которых вместо фирм участвуют национальные государства. Крайнее неравенство в объемах ресурсов, которыми располагают государства, приводит к установлению отношений типа патрон — клиент. Государство, обладающее большей военной (т.е. потенциалом насилия) и экономической мощью, предлагает более слабым субъектам международного права ряд услуг в обмен на их лояльность и зависимый статус. Как утверждает Бертран Бади, зависимость от других государств означает большую степень автономии по отношению к собственным подданным в условиях, когда зарубежные источники обеспечивают существенную часть поступлений в государственную казну. «Отсутствие реальной обратной связи со своими гражданами каждый раз компенсируется избытком признания на международной арене». Причем, как и в случае с локальными экономическими отношениями, появление политических сетей означает установление персонифицированных, глубоко личностных отношений между лидерами входящих в них стран. В итоге на эволюцию реального государства оказывает влияние его членство в той или иной международной сети. Эволюция государства — члена сети детерминирована эволюцией остальных ее членов. Причем чем более зависимое положение занимает государство, тем выше вероятность прямого импорта институциональных и организационных структур государств-патронов. В конечном счете, отсутствие универсальных норм в сфере международных отношений приводит к тем же последствиям, которые обусловливают локальные «сети» в экономике. Затрудняется развитие мирового рынка, происходит его подчинение интересам тех или иных государств. Не существуют и гарантии движения к более справедливому национальному государству, ведь это возможно лишь в случае сетевого партнерства с другими демократиями. Таким образом, проблема универсализации сетей актуальна не только на национальном, но и на международном уровне.

3.  Методы эмпирического анализа государства.

Во-первых, часть экономических трансакций никак не отражается в системе национальных счетов, прежде всего это касается теневой экономики. Простое изменение системы учета сделок, которые нигде не регистрируются совершающими их экономическими субъектами, может в одночасье увеличить или уменьшить размеры ВНП на десятки процентов.

Во-вторых, значимы не абсолютные величины, скажем, государственных расходов, а их направленность. 1 руб. государственного бюджета, потраченный, на фундаментальные исследования и конструкторские разработки, не равен 1 руб., выплаченному на досрочное обслуживание государственного долга. Экономические субъекты интерпретируют информацию о государственных расходах или об уровне инфляции далеко не всегда на основе теоретического знания макроэкономики. Гипотеза рациональных ожиданий относительно уровня инфляции  имеет право на существование, но лишь в качестве частного случая.

В-третьих, статистические данные по ряду стран или по ряду периодов для одной и той же страны, которые используются в эконометрическом анализе, получены за счет агрегирования разнородных показателей. Разнородность объясняется тем, что одни и те же сделки могут быть классифицированы по-разному, а их восприятие экономическими субъектами на основе типологий здравого смысла и вовсе трудно статистически отразить. Цены удобны для агрегирования, но учитывать в ценовой форме все общественные результаты и издержки невозможно не только в командной, но и в рыночной экономике. Отсюда опасность манипулирования статистическими данными: каждый исследователь волен интерпретировать эконометрические данные по своему усмотрению.

  Альтернатив использованию традиционных эконометрических индикаторов несколько. Для институционализации использования показателя уровня доверия к государству 7V необходимо не просто регулярно проводить социологические опросы, но и организовывать референдумы, вынося на них вопросы об отношении к тому или иному аспекту политики, проводимой государством. Опыт жителей бывших «социалистических» стран представляет в этой связи особый интерес. Большинство представителей взрослого населения этих стран имеет опыт жизни как минимум в двух радикально отличных политических и экономических системах, что превращает их своего рода «практических сравнительных экономистов».

     Если результаты опросов и даже референдумов могут стать объектом манипулирования (методами пропаганды, изменения формулировки вопросов и т.д.), то существуют и более объективные критерии оценки деятельности реального государства. Речь идет об отношении экономических субъектов к деньгам, особенно к выплате налогов. Использование денег предполагает доверие к государственному банку, произведшему их эмиссию. От его политики зависят темпы инфляции и, следовательно, размеры инфляционного налога, которым государство облагает любого держателя национальной валюты. Особенно значимо отношение к деньгам как средству хранения богатства.