Теоретико-методические основы государственного уравления

ТЕМА  1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ       ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 

Вопросы темы 

1. Теоретический аспект  управленческой деятельности  государства

2. Объекты и субъекты  государственного  управления и их  система

3. Методологическая  основа теории  государственного управления

4. Основные методы  государственного  управления 
 

      1. Теоретический аспект  управленческой деятельности  государства 

      Деятельность  государства – многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административного права, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из этих наук изучает свой аспект многогранной деятельности государства.

      Важнейшая сфера деятельности государства  – управление общественной жизнью людей – объект и предмет относительно самостоятельной научной дисциплины социального управления – теории государственного управления. Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве своего предмета выделяет проблемы сущности и специфики государственного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления. Предметная область данной научной дисциплины очерчена в основном понятиями: государство, политика, государственное управление и власть. В связи с этим теория государственного управления является, на наш взгляд, наукой политической и правоведческой.

      Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, то есть хозяйственного управления; б) государственное управление – это политическая наука.

      Деятельность  государства в области социального  управления неразрывно связана с  правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

      Определение теории государственного управления как  науки политической или политико-юридической  было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, то есть на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению – это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления - это политико-правовая и социальная наука.

      Таким образом, содержание теории государственного управления – это изучение важнейшей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений – таков предмет теории государственного управления.

      Теория  государственного управления – комплексная  наука. Она включает следующее понятия:

      общие понятия, характеризующие управление как основную функцию государства: государственное управление, государство  как субъект управления (государственные  органы, аппараты, учреждения), объект государственного управления (социальные группы, общественные процессы, социальные институты); государственная власть (политическая, административная, экономическая и др.); управленческая деятельность (политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование); управленческие отношения (организационно-экономические, социально-политические, нормативно-правовые);

      понятия, описывающие государственное управление как процесс функциональной деятельности; функции государственного управления, законы и принципы управления, формы, методы, средства и стиль управляющей деятельности;

      понятия, отражающие основные элементы управленческого  процесса и его этапы: политический выбор, целеполагание, политическая стратегия  и т.д.; государственное решение  и принятые решения;

      понятия, характеризующие источники и движущие силы, мотивирующие и блокирующие факторы управленческой деятельности и отношений: национально-государственные интересы, политические интересы социальных групп и общностей, конфликт интересов, общенациональные и групповые ценности;

      понятия, описывающие государственное управление в целом: система государственного управления, система государственной  власти, уровни субъектов управления и власти, централизация и децентрализация  власти и управления и др.;

      понятия, описывающие внешнюю среду, в которой осуществляется государственное управление: социальное, политическое, правовое, экономическое, геополитическое и др. пространства, единицы социального времени (этапы, периоды).

      В теории государственного управления используются философско-социологические и другие общетеоретические понятия, прежде всего науки социального управления.

      В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В  зависимости от сфер общественной жизнедеятельности  выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью.

      По  другому основанию – характер и объем охватываемых управлением  общественных явлений – называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами национальной экономики, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

      Среди всех видов управления государственное  управление занимает особое место, что  объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Таких свойств можно назвать три.

      Прежде  всего, определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом  управления, оказывает его субъект  – государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявления почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. К примеру, М. Вебер писал: «Государство … есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное, то есть считающееся легитимным, насилие как средство».

      Суждение  о государстве – структуре, способной  властно определять линию поведения  людей и добиваться ее с помощью  принуждения, стало практически  классическим.  В современной  «Краткой философской энциклопедии», аккумулировавшей лучшее в мировой мысли, государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области».

      Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена  и им реализуется в обществе –  по отношению к людям – государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин – материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других – добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали, где все это несравнимо с государственной властью, которая имеет правовую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения. Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это – не просто пожелания, намерения, призывы, добрые мысли чувства (или наоборот – злые), а силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, выполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, что каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

      Специфическим свойством государственного управления является, далее, его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики! Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих решений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие, типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

      В данном контексте следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Имеется в виду соотношение свободы  человека и свободы общества, с  одной стороны, и государства  – с другой. Почему-то считается, что государство обязательно противостоит свободе и, соответственно, управление со стороны несет в себе только ограничения, запреты, санкции и наказания и в нем имеется мало конструктивного, созидательного содержания. И чем меньше, мол, государство будет управлять общественными процессами, чем свободнее от государства будет общество, тем лучше для людей и быстрее решаются общественные проблемы. Между тем давно и на основе огромного исторического опыта сделан вывод о том, что «справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеального закона, на основе естественного права». Однако этот идеальный закон обретает свое реальное воплощение лишь в качестве исторического закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы. Следовательно, бороться обществу, людям надо не против государства, а за более совершенное, главным образом демократическое, правовое государство. Искомая свобода должна быть достигнута не в противовес государству, но вместе с ним, с его помощью, должна стать его сущностью.

      Серьезнейшая  проблема «распространенности государственного управления на общество» не состоит  в том, что упрощенно предлагать государству «уйти» из тех или иных сфер общества, перестать организовывать те или иные процессы, прекратить регулировать то или иное поведение. Ведь все зависит от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, от реального поведения людей, в том числе и характеризуемого как преступное. Более того, упорядочение каждой сферы общества и людей, развертывание в ней свободы воли и действий напрямую определяется тем, насколько государственное управление поддерживает здесь общепринятые и законодательно закрепленные правила (нормы) поведения. Имеется много оснований полагать, что и в самой отдаленной перспективе государственное управление сохранит свое свойство влияния на все общество.

      Другое дело, что горизонт этого влияния, его глубина и детализация, его характер и содержание будут постоянно изменяться, отражая и воспроизводя в себе состояние общества. В управлении нельзя оперировать общими лозунгами и абстрактными истинами; оно конкретно, практично и призвано находиться в коррелятивной связи с тем процессом, явлением, отношением, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.