Теоретико-методические основы государственного уравления

      Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них – большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет реализовывать себя, как в известной басне лебедь, рак и щука, то нетрудно представить, какой хаос возникнет в обществе от подобного управления. В истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало государство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе господствовали разброд и анархия. Реальность управления превращалась в иллюзию, в его призрак.

      Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность. Поэтому данному свойству посвящена самостоятельная тема.

      Таким образом, обобщая сказанное, государственное  управление можно определить следующим  образом: это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства  на общественную жизнедеятельность  людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

      Конечно, любое определение сложного общественного  явления всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами  характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного  определения государственного управления усматривается в том, что оно объединяет в логическую целостность, по крайней мере, три момента:

      государство как системно организованный субъект  управления;

      общественную  жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и регулирующую на них;

      сами  управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом.

      Тем самым открывается простор для  теоретического описания многообразных  проявлений государственного управления, их адекватного понимания и практического использования. 
 

      2. Объекты и субъекты  государственного  управления и их  система 

      Категории объекта и субъектов государственного управления являются одним из важных методологических вопросов теории государственного управления. Его решение – ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечение демократического характера последнего.

      Казалось  бы, в этом вопросе нет проблемы: субъектом управления является государство, а объектом - общество. Но что дает нам такое умозаключение? Во-первых, оно некорректно. Как отмечалось выше, понятие государства в данном контексте требует уточнения: имеется в виду государство или политический союз людей или речь идет о государстве как политико-правовом институте. Только в последнем понимании государство выступает субъектом управления.

      Извечен вопрос, поставленный еще древнегреческим  философом Платоном: «Кто должен управлять?». Сторонники народовластия (демократия) считают, что управлять должен народ. Приверженцы элитарной демократии видят субъектом управления подготовленную для этой деятельности элиту, уполномоченную народом. Защитники авторитарного режима отстаивают право избранных личностей – вождей, лидеров на управление государством и обществом.

      Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной функции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер в реализации функций управления. Субъект политики – тот, кто является источником государственной власти и непосредственно или через представителей (органы законодательной государственной власти государственной власти и местного самоуправления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении государством и обществом. Это – народ, составляющие его большие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудовые коллективы, общественно-политические организации и другие общественные объединения), непосредственно или своих представителей участвующие в принятии решений по важнейшим политическим вопросам. Выборы персоналиев властных структур и референдумы – основные процедуры принятия таких решений.

      Субъект государственного управления – это  органы государственной власти, выделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления – общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления – институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим основаниям.

      По  видам государственной  власти. Это субъекты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них выполняет определенную функцию в системе управления. Разработка и принятие представительными органами законов – одна из основных функций в системе государственного управления. Закон – инструмент государственной власти и формальный регулятор общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Действенность законов – в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять планирование конкретных, общественно значимых видов деятельности, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосударственных органов политического руководства и административного управления хозяйственной деятельностью, народным образованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

      По  уровням организации  власти и управления – это центральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми  определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полномочий, то есть прав и обязанностей государственных органов в отношении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

      По  сферам деятельности – это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.

        По характеру,  целям и средствам  воздействия на управляемых: политическое руководство, административно-государственное, экономическое и другие виды управления.

      По  характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых закрепляется практическим опытом, традицией, идеологическим фактором и общественным мнением. К числу таких относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуемые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

      По  составу: субъекты коллективные (например, органы законодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

      Деятельность  субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности) является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций; в) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил. Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы крупного финансово-промышленного капитала, военно-промышленного комплекса, криминального капитала, политической элиты. Известно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратегические посты в системе государственной власти.

      Особо следует отметить роль телевидения  и радио, периодической печати, в  целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслуживающих  их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, стали не эфемерной, а реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.

      Субъект должностных функций – это  лица, замещающие государственную должность  государственной службы, а также  политические руководители, должностные  лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями государства и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции страны. Должностные лица, с одной стороны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой – выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия – часть полномочий государственного органа и акцентируется аспект личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности коллективного органа.

      Охарактеризованные  различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны: их роли в системе государственной власти и управления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпадают. Тем не менее в большей части они специфичны, что необходимо учитывать при анализе их взаимодействия. Государственные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов политики - народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные аппараты эффективно работают, пока постоянно следят за тем, как воспринимается их деятельность массами, насколько ожидания и установки управляемых совпадают с целями и задачами управляющих.  Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управленческих решений рациональные предложения масс. В свою очередь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномочий, которые определены ему государственным органом, а с другой – служение интересам общества, государства. Реальное осуществление этих требований в их сочетании – непростая проблема. Не всегда и не всякому удается ее решать. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоративного интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.

      Другая  крайность – сведение субъекта государственного управления к принимающему решения  массовому субъекту политики, отождествление первого со вторым. В таком случае теряется относительная самостоятельность государственного субъекта, суверенность его действий, а стало быть, ответственность перед государством и народом. Конформистская безответственность – характерная черта коллективного субъекта, принимающего решения, но вместе с миллионами других граждан: рабочих, крестьян, учителей, врачей, научных сотрудников, лаборантов и т.д.

      Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный  орган, институт) или индивидуальный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обретает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практики государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управленческий государственный опыт. В совокупности все перечисленные качества являются профессиональными.

      Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных интересов и целей, определяющих направленность и содержание управленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества. Чтобы деятельность была рациональной, она должна быть обеспечена в правовом плане, соответствовать нормам, установленным законом. Правовая культура субъекта управления – необходимый аспект его подготовленности к профессиональной деятельности.  Для чиновничества это означает требование сформировать в себе принципиально новое отношение к закону, преодолев историческую традицию правового нигилизма. Бессмысленно говорить о научной обоснованности государственного управления без овладения кадрами государственной службы современными знаниями его теории и практики и умения эти знания применять в своей деятельности. Эмпирический опыт и здравый рассудок при всей их полезности могут быть основой только традиционного типа управления, но не рационального. Эффективный субъект государственного управления – это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притягательностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание управляемыми его цели и программы.