Административные реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления

     На протяжении всего XX в. прослеживалась тенденции к росту числа министерств. В процессе административных реформ проявляется иная тенденция - создание так называемых суперминистерств. Суперминистерства образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объединения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда  и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого  суперминистерства перед ним была поставлена задача - сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране.

     Другой  пример - Министерство внутренней безопасности США. Это министерство было создано в 2003 г. Оно объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

     В конце 2006 г. в Азербайджане образовано Министерство по чрезвычайным ситуациям, которое также нередко называют суперминистерством. Так, для охраны объектов особой важности при вероятности  возникновения техногенных катастроф и стихийных бедствий,  а также угрозы терактов в системе министерства создана особая военизированная охранная структура. Министерству переданы корабли и пристани ОАО «Каспийская специализированная аварийно-спасательная служба», службы гражданской обороны, пожарной охраны, спасения на водах и система государственного резерва. Кроме того, министерству предоставляется право на ведение оперативно-розыскной деятельности и создание спасательной службы министерства.

     3. Перераспределение функций между органами  централизованной государственной администрации и местным самоуправлением.

     К ведению органов местного самоуправления относятся вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое делегирование бывает разовым, на определенный срок или бессрочным. Государство может передавать свои полномочия в сфере жилищного хозяйства, здравоохранения, образования, охраны памятников истории и культуры, охраны животного мира, санитарного контроля, пожарной охраны и т.д.

     Если  местное самоуправление жестко встроено в государственную управленческую систему, то оно теряет свою автономность, а, следовательно, перестает существовать как уровень публичной власти, который обеспечивает самостоятельное решение населением под свою ответственность вопросов местного значения. На местном уровне должно быть столько полномочий, сколько необходимо для жизнеобеспечения муниципального образования и решения вопросов государственного управления, которые с точки зрения эффективности управления целесообразнее решать на местах.

     В процессе административных реформ большое  значение придается перераспределению функций между централизованной администрацией и местным самоуправлением. Одно из направлений современных административных реформ - децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень. Многие эксперты констатирует, что в результате децентрализации улучшается уровень оказания государственных услуг. Однако этот вывод справедлив только при условии, что круг вопросов местного значения и полномочий, переданных государствам адекватен материальным и финансовым возможностям местных органов по их решению. Если полномочия местных органов не обеспечены соответствующими ресурсами, то у граждан появляется недоверие к местным органам. Тем самым дискредитируется одна из идей административной реформы, и сводятся на нет ее результаты.

     Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняется порядок принятия управленческих решений и, соответственно, место и роль государственных служащих в этом механизме. Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг⁷.

     Административные  процедуры характеризуют динамику публичного управления. Они органично связаны с материальными нормами, закрепляющими статус и компетенцию соответствующих звеньев публичной администрации.

     Можно выделить следующие виды процедур: распорядительные; организационные; контрольные; координационные; юрисдикционные. Разнообразие административных процедур очень велико, поэтому в литературе называют и многие иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

     Процедурные реформы, как и функциональные, затрагивают деятельность министерств, но уже не с точки зрения министерской структуры и выполняемых каждым министерством функций, а точки зрения процедуры рассмотрения вопросов и порядка принятия решений.

     В процессе процедурных реформ:

     1. Совершенствуется правовая регламентация административных процедур.

     Приблизительно  до  1950-х годов специального регулирования  административных процедур не существовало. Сначала такой закон появляется в США (1946 г.). В 1960-х годах один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР.

     Законы  об административных процедурах регламентируют взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Так, Закон об административной процедуре США содержит положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов, определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условиях их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

     2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры.

     Важное направление административных  реформ - упрощение административных процедур. В процессе реформы проводится анализ существующих процедур с целью устранения ненужных согласований, отказа от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм. В результате ненужными, экономится время госслужащих и посетителей при решении административных дел, становятся ненужными сотни видов бланков иных бумаг. Для облегчения административных процедур вводится упрощенный порядок платежей.

     3. Усиливается прозрачность административных процедур.

     Прозрачность  административных процедур, как и  их простота, служит одной из гарантий защиты гражданина от ведомственного произвола.  Прозрачность административных процедур частично достигается через  их нормативное регулирование. Кроме  того, в этой сфере большое значение имеет участие структур гражданского общества в процессе обсуждения и принятия управленческих решений, а также контроле за их реализацией, доступность для граждан официальной информации о деятельности публичной администрации, а также информатизация управленческой деятельности.

     Страны, проводящие реформы, стремятся к  созданию «информационного государства», которое должно максимально использовать информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро обмениваться информацией, что значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, - как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и пр.). На сайтах государственных органов размещаются нормативные правовые акты, электронные бланки, списки вакансий и условия конкурсов на их замещение и иная официальная информация.

     Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа «Электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении - Великобритания. Уже 2000 г. в Великобритании Интернетом пользовалось более 40% населения.  Правительство Великобритании приняло масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий. Цель программы состоит в том, чтобы проекты «электронного правительства» включали не только предоставление информации гражданам, но способствовали повышению эффективности и оперативности  работы государственного аппарата. В Великобритании удалось наладить использование цифровых подписей, веб-сайтов, центров обработки телефонных звонков.

     Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в  режим «онлайн». С той или иной степенью успешности программа «электронное правительство» реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные «универсамы».

     В процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные  в ряде стран преобразования на государственной  службе могут рассматриваться как  самостоятельная реформа. Вместе с  тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы - проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же представляется необходимым отметить, только некоторые направления преобразований в данной сфере.

       Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования,  неодинаковы. Так, в англосаксонских странах существенным недостатком государственной службы признается запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы, в романо-германских странах - замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность.  Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. - США, 1983-1985 гг. - Франция, 1997 г. - Германия, 2003 г. - Канада, 2005 г. - КНР и др.). Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическими отношениями.

     В ходе административной реформы:

     1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса с целью повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.

     Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты, по их просьбе, для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение.

     Проводится  работа по приближению услуг к  потребителям. Для этого открываются специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют население, помогают посетителям составить свои обращения и передать по назначению.

     2. Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму.

     Государственная служба в странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляются в качестве юридической обязанности государственного служащего. Создаются механизмы для разрешения ситуаций, когда личный интерес государственного служащего входит в противоречие с интересами общества. Такая ситуация получила название «конфликт интересов». В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов.