Исследование
резюмировало, что образование по
контроллингу и бухучету должно быть
трансформировано в соответствии с рыночным
спросом на необходимые ЗНС. «Нежелание
сделать это может стать роковым».
ЦИКЛ
ПУБЛИЧНЫХ ДИСКУССИЙ "РОССИЯ
В ГЛОБАЛЬНОМ КОНТЕКСТЕ"
Выпуск
3. "ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
ЗА 10 ЛЕТ"
Владимир
Гутник Трансформация
государственности
в России: применим ли
западноевропейский
опыт? Прозвучавшая мысль о том, что
все мы европоцентристы, а надо бы внимательнее
отнестись к восточноазиатскому опыту,
позволяет мне предположить, что Россия
при всем ее своеобразии признается
в данной аудитории европейской страной,
и рассмотрение европейского опыта не
является задачей второстепенной. Действительно,
Западная Европа дала немало образцов
трансформации в XX веке, которые содержали
и радикальное изменение моделей государственного
управления. Это и крах Германской и Австро-Венгерской
империй после Первой мировой войны, и
тоталитарные государства фашистского
и национал-социалистического типов, и
демократическое реформирование Германии
после 1948 г., и ближе к сегодняшнему
дню трансформация бывшей ГДР, ставшей
10 лет назад полноценной частью Западной
Европы. Наконец, одно из самых значимых
преобразований прошлого века образование
Европейского Союза и тенденция к формированию
единой хозяйственной и единой политической
модели развития в рамках ЕС, постепенное
укрепление межнациональных и наднациональных
органов управления с ослаблением управленческих
компетенции национальных государств.
Каждая из
этих трансформаций отличалась
своеобразием, разными целями и
способами осуществления, они
содержали как негативный, так
и позитивный опыт, но, во всяком
случае, послевоенные трансформации
заслуживают пристального внимания
и в России (разумеется, не для того, чтобы
копировать, а для социального и политического
обучения). И хотя многие аспекты послевоенных
изменений в западноевропейских странах
давно и детально исследуются отечественными
учеными, ряд чрезвычайно важных моментов
либо остается вне поля зрения, либо занимает
в исследованиях столь периферийное место,
что не попадает в сферу внимания большинства
и не доходит до инстанций, принимающих
политические и хозяйственно-политические
решения. Не имея возможности дать комплексный
анализ различных типов и элементов западноевропейских
трансформаций последнего пятидесятилетия,
мне хотелось бы остановиться лишь на
нескольких отдельных пунктах, весьма
значимых, но недооцененных в ходе 10 лет
российских реформ, сохраняющих вместе
с тем актуальность и сегодня.
Именно западноевропейский
тип трансформации, в том числе
и государственного управления, отличает
то, что изначально отсутствовало
в российских реформах. Это наличие
более или менее разработанной
концепции, служащей ориентиром преобразований.
Наиболее
успешной реформой причем особенно
интересной для нас, поскольку
она означала переход от тоталитарного
государства к демократическому
и от централизованно-административной
экономики к рыночной, была, по
мнению многих экспертов, к коим и я
присоединяюсь, реформа Людвига Эрхарда
в 1948 г. Не останавливаясь на ней подробно,
отмечу только, что довольно радикальная
валютно-денежная и экономическая реформа
в июне 1948 г. была взаимоувязана с реформированием
государственного устройства и принятием
в мае 1948 г. Основного закона ФРГ. Но особенно
важно то, что теоретическое обоснование
модернизации Германии на демократической,
правовой и рыночной основе разрабатывалось
немецкими учеными (как эмигрировавшими,
так и оставшимися в стране) еще во времена
нацистского режима (Вальтер Ойкен, Франц
Бём, Вильгельм Репке идр. Lдуховные отцы¦
социального рыночного хозяйства). Уже
к началу реформ имелась довольно стройная
и целостная концепция хозяйственного
порядка, базирующегося на свободной конкуренции,
и правового и демократического общественного
порядка. И хотя Эрхард не принял ордолиберальные
идеи в полной мере при практической реализации
реформ, они были важны и как ориентир,
и как мера оценки преобразований. Если
конкурентный порядок и не удалось установить
сразу (только в 1957 г. принят антикартельный
закон, бывший, к тому же, слишком компромиссным),
то курс на проведение государством политики
хозяйственного порядка при максимальном
сокращении государственной политики
регулирования процессов (то есть государственного
интервенционизма) в целом выдерживался
вплоть до середины 60-х годов. Концепция
же исходила из следующего положения:
важно не то, много или мало государства,
а каково государство, каковы его функции,
соответствуют ли они задачам эффективного
развития и социальной стабильности, надежен
ли этот институт в качестве гаранта законности.
Безусловно, концепция социального рыночного
хозяйства как она была разработана теоретиками
никогда не рассматривалась как жесткая
схема, Lплан¦, но она была необходима для
взаимоувязки предпринимаемых правительством
мер, для того, чтобы добиться системной
целостности реформ. Что же в России? До
конца 80-х гг. многие считали, что Lсовершенствование
социализма¦ необходимо, но большинство
было убеждено, что оно не имеет никаких
шансов превратиться в демократическую
и рыночно-хозяйственную трансформацию.
Основной аргумент против возможности
преобразований заключался в следующем:
кто, какие политические силы, какие социальные
слои заинтересованы в изменениях и главное!
способны реализовать их. Парадоксальные
тезисы о дебюрократизации, осуществляемой
самой бюрократией, лишь вызывали усмешки.
Казалось, что ни народ, ни партия, ни хозяйственная
бюрократия не заинтересованы в действительно
радикальном обновлении, а если бы кто-нибудь
предложил программу экономических реформ,
то ее просто некому было бы реализовывать.
Предложения (еще в 1989-90 гг.) разработать
такой вариант концепции российской трансформации,
который с учетом немецкого опыта теории
и политики хозяйственного порядка помог
бы проводить институциональные реформы
системно, был отвергнут либеральными
политиками (да и не принимался подавляющим
числом ученых). Ставка делалась на спонтанную
либерализацию. Крах советской политической
системы произошел на фоне нарастающего
кризиса не только экономики, но и советской
экономической науки. Беспредметные Lметодологические¦
споры между Lрыночниками¦ и Lантирыночниками¦
(ни те, ни другие не имели представления
о реальном рыночном механизме), проектирование
Lпланово-рыночной¦ экономики, предложение
прыгнуть к рынку за 500 дней все это
не воспринималось субъектами экономической
политики как реальная основа действий.
Уникальная ситуация 1990 г. ярко продемонстрировала,
что концепция радикальных преобразований
отсутствует, а между властью (которая
сама по себе неоднородна и расколота),
элитами и массами нет взаимопонимания
и готовности к консенсусу. Реформаторское
правительство Гайдара имело радикальную
программу действий (оставим в стороне
вопрос, писалась ли она на Юго-Западе
Москвы или на Северо-Востоке США), но проводило
точечную, фрагментарную политику, осуществляла
невзаимосвязанные меры, напоминавшие
скорее латание дыр и попытки прорваться
Lна авось¦, чем формирование нового хозяйственного
порядка. Последующая вплоть до конца
1999 г. экономическая политика фактически
продолжала этот курс с определенными
вариациями, не особенно ориентируясь
на концепции и долговременные стратегии.
О решающем значении формирования новых
институтов заговорили только сейчас.
Но старые проблемы остаются, и до сих
пор и на Западе, и в России вновь и вновь
обращаются к нерешенному вопросу: способно
ли правительство проводить реальные
реформы и что ему для этого необходимо.
Предпочтительнее ли сильное, Lавтономное¦
правительство, действующее по своему
усмотрению в качестве Lблагонамеренного
диктатора¦ и не оглядывающееся на других
субъектов, или же лучше (для трансформации)
иметь ни во что не вмешивающийся кабинет
министров? Добиваться ли власти максимально
широкой поддержки или опереться на активное
и, так сказать, Lпродвинутое¦ меньшинство?
Строго придерживаться цельности выбранного
курса или приспосабливать к Lдействительности¦
элементы разных концепций, смешивая их
в Lреформистский коктейль¦? Ответы на
эти вопросы не очевидны и требуют как
практической проверки, так и теоретического
осмысления. Бесспорно одно: самые разумные
экономические программы нуждаются в
политической поддержке. Но и характер,
точнее, нацеленность, или стратегический
выбор самого правительства имеет не меньшее
значение. Ведь и элиты и массы (даже если
они, по выражению М.А.Краснова, чувствуют
власть нутром) очень остро реагируют
на степень прозрачности и определенности
замыслов правительства. Поэтому необходима
продуманная концепция (не формальная
программа действий, интересная только
экспертам МВФ, и то для отчетности, а теоретически
обоснованная концепция развития, разъясняющая,
куда мы идем и с помощью каких средств
должны достигнуть целей), в которой важны
не сроки и технологичность принимаемых
решений, а идеология реформ. Кроме того,
концепция нуждается в широком разъяснении,
даже пропагандировании (в несколько устаревших
терминах в идеологическом обеспечении).
Увы, до сих пор господствует убеждение,
что идеологию надо отбросить, а идти на
выборы с программой это вообще анахронизм.
Долговременная политическая поддержка
власти при отсутствии у последней концепции
дело невозможное. Институциональные
реформы нуждаются в закреплении в том
числе и через законодательный механизм.
Наряду с конституцией государства необходимо
создавать и хозяйственную конституцию,
без чего формирование как государственного,
так и хозяйственного порядка останется
ущербным. Здесь западноевропейский опыт
оказывается для нас также весьма полезным.
Возвратимся опять к опыту Германии. Основной
закон 1948 г. создавался таким образом,
чтобы быть максимально деидеологизированным
и не создавать проблем (необходимость
пересмотра и т.п.) при изменении политической
конфигурации после очередных парламентских
выборов (в конце 40-х сила социал-демократов
была внушительной, и правительство Аденауэра-Эрхарда
не имело устойчивой поддержки; только
после выборов 1957 г., когда Lэкономическое
чудо¦ в Германии стало реальностью, ХДС
получил абсолютное большинство мест
в парламенте). Поэтому нет, например, в
Основном законе положения о частной собственности
как основе хозяйственного порядка, а,
напротив, указывается, что Lсобственность
обязывает¦. Но особенно важно, что в Основном
законе закреплен финансовый порядок
финансовая система, базирующаяся на принципах
бюджетного федерализма (Основной закон
ФРГ, разд. 10, ст. 104-115). Здесь четко разделены
полномочия федерации и земель, определены
источники финансовых ресурсов, необходимых
для выполнения задач каждым уровнем власти,
способы финансирования совместных задач,
а также механизмы вертикального и горизонтального
финансового выравнивания между регионами.
Важно, что это закреплено именно в Конституции,
изменить которую гораздо труднее, чем
обычный закон, а потому финансовая система
обладает достаточной устойчивостью.
Государственное же устройство федеративной
республики крепится в первую очередь
четко прописанными правилами бюджетного
федерализма. Правда, у нас попытки предложить
закрепить в Конституции в специальном
разделе принципы бюджетного федерализма
нередко наталкиваются на возражение,
что это облегчает... сепаратизм регионов.
Едва ли это утверждение обосновано. Следует
иметь в виду, что реально действующий
механизм бюджетного федерализма и в Германии
не идеален: сейчас он подвергается большой
критике (в основном, со стороны богатых
земель и либеральных экономистов), разрабатываются
меры по его реформированию (переход к
Lконкурентному финансовому федерализму¦),
и этот процесс нам тоже следует принимать
во внимание. Наконец, важно и то, что если
экономическая политика государства
взаимосвязанная, системная, преимущественно
политика хозяйственного порядка, то она
получает соответствующее, так сказать,
материальное воплощение. Материализацией
функции экономической политики является
ее носитель исполнительная власть.
Структура правительства вопрос далеко
не технический. И даже не только политический,
но, я бы сказал, концептуальный. Какое
необходимо правительство, каков должен
быть его состав, какие на него возлагаются
функции все это, в конечном счете,
зависит от того, какую философию общественного
управления исповедуют в определенной
стране в определенное время. Во всяком
случае, так называемый Lэкономический
блок¦ правительства всегда зависит от
господствующей хозяйственно-политической
идеологии. И именно правительство (а не
президент и не парламент, у которых свои
задачи) регулирует экономические процессы.
Впрочем, общая закономерность может видоизменяться
под воздействием совершенно непредсказуемых
субъективных факторов (известны случаи,
когда кресло подыскивается под конкретного
Lхорошего человека¦). Совершенно очевидно,
что не может быть универсальной и рекомендуемой
всем структуры правительства. Кроме того,
предлагаемые рассуждения о западноевропейском
опыте отличаются от рассмотрения особенностей
американского, китайского или, скажем,
южнокорейского кабинетов. Очень важно,
чтобы в правительстве был единый орган,
отвечающий за стратегию социально-экономического
развития и имеющий возможность воплощать
ее в жизнь. В Западной Европе в последние
десятилетия именно Минфин чаще всего
вырабатывает и реализует общую экономическую
стратегию страны, осуществляет прогнозирование
и среднесрочное финансовое (бюджетное)
планирование. Логично поэтому ставить
Минфин, который ведет счета государства,
в центр всей конструкции экономического
блока (в Основном законе ФРГ упомянуто
пять Lобязательных¦ министерств, из которых
лишь одно относится к данному блоку, и
это, разумеется, министерство финансов;
в Великобритании аналогичное ведомство
возглавляет премьер-министр, он же
первый лорд казначейства). Разумеется,
в отдельных странах на разных этапах
развития конкретная ситуация с субъектами
принятия основных стратегических решений
различалась. Так, в послевоенной Германии
основная власть в сфере экономической
политики в течение 15 лет принадлежала
министерству экономики, возглавляемому
отцом реформы 1948 г. и Lэкономического
чуда¦ Людвигом Эрхардом. В конце б0-х
начале 70-х годов сильная фигура министра
финансов Карла Шиллера сделала именно
это министерство ведущим ведомством
в осуществлении экономической стратегии.
Когда какие-то функции частично изымаются
из ведения Минфина и передаются другим,
в том числе специально созданным ведомствам
(например, особому министерству поручается
сбор налогов), логика в таком перераспределении
отсутствует: если Минфин формирует бюджет,
а его доходная часть зависит от деятельности
совсем другого министерства, то ответственность
размывается, а качество основного финансового
документа страны снижается. Поэтому существование
особого министерства по налогам можно
расценивать как явление чрезвычайное,
соответствующее чрезвычайной же ситуации
хронического Lнедосбора¦ налогов. Неслучайно
в европейских странах, где налоговые
платежи воспринимаются, как очень неприятная,
но абсолютно неотвратимая обязанность,
такого министерства в структуре правительства
нет. Вторым по значимости экономическим
ведомством в структуре правительства
традиционно считается министерство экономики.
В некоторых европейских странах оно носит
наименование министерства промышленности,
или промышленности и торговли, или экономики
и технологий; собственно, при любом названии
оно, как правило, и занимается отдельными,
особо важными или проблемными отраслями
промышленности. Поэтому, когда наряду
с существующим министерством экономики
создается еще и министерство промышленности,
то дублирования функций не избежать.
В большинстве европейских стран, в том
числе и в Германии, с которой в немалой
степени Lсрисовывалась¦ российская правительственная
структура, Министерство экономики и технологий
включает в себя управление и энергетикой,
и промышленными НИОКР, и внешней торговлей,
и сферой малого бизнеса. И это разумно,
ибо снижает возможности бюрократического
вмешательства в конкретные процессы,
оставляя ведомствам регулирование хозяйственного
порядка. В Великобритании же на протяжении
многих десятилетий министерства промышленности
и торговли то сливались, то вновь разделялись,
министерство технологии то создавалось,
то упразднялось в зависимости от смены
консерваторов лейбористами и наоборот.
Но и внешние обстоятельства вынуждали
искать новые решения: так, энергетический
кризис 1975 г. заставил лейбористский кабинет
образовать министерство энергетики,
сохраненное и консерваторами. Однако
если общество в целом и/или группы интересов
склонны к более широкому вмешательству
в хозяйственные процессы, то министерство
промышленности может играть и иную
интервенционистскую роль: вмешиваться
в инвестиционную и производственную
деятельность фирм, активно влиять на
структурные сдвиги и т.д. Так действовало,
например, министерство экономики Франции
в 50-70-е годы, а в 1981 г. в этой стране было
создано даже министерство планирования
и регионального развития, которому, правда,
не пришлось заниматься интенсивной плановой
деятельностью. В середине 60-х годов в
Великобритании было создано министерство
экономики для программирования хозяйства
в национальном масштабе, правда, уже в
1969 г. оно было ликвидировано. Желание
более широко использовать государственные
финансовые ресурсы для активной промышленной,
инвестиционной и инновационной политики
иногда провоцирует слияние министерств
экономики и финансов под одним началом.
Это было характерно для Франции начала
80-х гг., для Германии начала 70-х. Несколько
лет назад аналогичную попытку создать
Lсуперминистерство¦ предпринимали и
в России, но безрезультатно. Обычно такие
эксперименты и в Европе продолжались
недолго, и проводились, на мой взгляд,
не столько из-за реальной необходимости
(и не в связи с экономией расходов на государственное
управление), а вследствие амбициозных
планов отдельных политиков (в Германии,
например, уже упоминавшегося К.Шиллера).
Российское МЭРТ, несмотря на его внушительные
размеры, Lсуперминистерством¦ назвать
никак нельзя, и не только потому, что рядом
есть сильный Минфин, но и существует министерство
энергетики (о значении ТЭК для российской
экономики говорить, думаю, излишне), отдельного
от министерства государственного имущества.
Возникают любопытные ситуации (скажем,
при реформировании естественных монополий),
когда министерству энергетики чуть ли
не официально придается статус... лоббиста
(?!) интересов компаний ТЭКа. Нельзя не
упомянуть еще о двух проблемах, связанных
с формированием рыночных институтов
и требующих активной государственной
политики. Речь идет о приватизации и конкуренции.
Для проведения даже сравнительно масштабной
приватизации в рыночных европейских
экономиках (в Великобритании при М.Тэтчер,
во Франции при различных правительствах
и т.п.) нет нужды создавать особые ведомства:
эту задачу берет на себя министерство
экономики (или промышленности), реже
министерство финансов (последнее вполне
оправдано, особенно если учесть, что речь
идет о пополнении казны). Однако, если
массив приватизируемых предприятий огромен,
а сроки приватизации ограничены, то создание
специального органа необходимо. Таковым
было созданное в 1990 г. Ведомство по опеке
(Treuhandanstalt) в Германии, которому было предписано
приватизировать предприятия бывшей ГДР.
Однако заметим, что когда эта задача была
в основном выполнена, в 1994 г. Ведомство
было упразднено. В России, как известно,
приватизацией занимались и Госкомимущества
(теперь Мингосимущества), и Российский
фонд федерального имущества (вначале
подчиненный Верховному совету, а после
1993 г. правительству), и менее известная,
но влиятельная Федеральная фондовая
корпорация (то ли фирма, то ли полугосударственное
ведомство). Даже в 1992 г. целесообразность
рассредоточения функций, связанных с
приватизацией, вызывала сомнение. Теперь
же, когда основная часть предприятий
относится, скажем так, к негосударственной
форме собственности, видимо, целесообразно
обратиться к западноевропейскому опыту
проведения разовых (точечных) актов приватизации.
Политика содействия конкуренции или
антимонопольная политика проводится
в западноевропейских странах весьма
активно (эффективность ее вопрос особый).
Образцом государственного регулирования
в этой сфере считается Германия, в которой
действует достаточно сильное и независимое
Федеральное ведомство по делам картелей,
контролирующее соблюдение закона против
ограничения конкуренции и ряда других
антимонопольных законов. Сила его опирается
на четкую и продуманную концепцию поддержания
конкуренции как важнейшего механизма
рыночной экономики. Характерно, что не
только политика этого ведомства, но и
его руководство не зависели от смен кабинетов
в ФРГ: за 42 года существования его возглавляли
всего 3 руководителя! Однако содействие
конкуренции прерогатива не только
антикартельного ведомства; без поддержки
малого и среднего предпринимательства,
которое в Германии (как и во многих других
странах) осуществляет министерство экономики,
конкурентный хозяйственный порядок был
бы невозможен. Итак, без четкой продуманной
концепции хозяйственного и социального
развития (не формальной программы, представляемой
властями, а обоснованной стратегической
концепции) создать эффективно действующее
правительство, особенно в период трансформации,
невозможно. Национальные особенности
влияют на состав исполнительной власти,
но доминирующим фактором при определении
структуры кабинета правительства является
концепция или, если хотите, идеология
экономического развития, сделанный общественный
выбор, который выявляет основные требующие
разрешения задачи.