Регистрация юридических лиц

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

Действующий институт государственной регистрации юридических лиц сложился в России сравнительно недавно. Только в 2002 г. вступил в силу долгожданный и необходимый на практике Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", в дальнейшем подвергшийся неоднократным изменениям и дополнениям. Этот и иные нормативные правовые акты составляют отечественное законодательство о государственной регистрации юридических лиц.

Введение в юридическую силу основного нормативного правового акта - Федерального закона N 129-ФЗ - изменило практически всю систему легитимации предпринимательства в России. Действовавший ранее порядок регистрации юридических лиц опирался главным образом на Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-I "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации". Несмотря на отдельные достоинства этих актов, каждый из них подчас противоречил друг другу. Очевидна и явная децентрализация закрепленной в них процедуры регистрации юридических лиц, осуществлявшейся в местных администрациях без единой информационной базы данных. Нельзя не упомянуть и об огромном количестве пробелов правового регулирования, которые позволяли широко распространиться административным барьерам. Все это в сумме, конечно, не могло обеспечить нацеленное движение к рыночной экономике, основа для которого заложена в ст. 8 Конституции РФ.

Благодаря их появлению регистрация стала проводиться по так называемому уведомительному порядку, который, в отличие от распространившегося в советское время разрешительного порядка, основывается на ничем не ограниченном (например, госпланами) праве на занятие предпринимательской деятельностью.

Чтобы устранить эти и другие значительные недостатки, решено было значительно изменить институт государственной регистрации юридических лиц, придать ему новый, более систематизированный, облик. Данную инициативу в феврале 2001 г. выдвинул Президент России В. Путин, выступая на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов налоговой полиции Российской Федерации. Центральной идеей проекта выступила передача функций государственной регистрации юридических лиц от Министерства юстиции РФ к налоговым органам, т.е. введение в практику принципа "одного окна" (соединения процедур регистрации юридического лица и его постановки на налоговый учет путем единого представления документов). Этим предполагалось, во-первых, унифицировать процедуру легитимации юридических лиц и, во-вторых, снизить административные проволочки в ее реализации.

Итогом этой инициативы и последующей работы Правительства и явился Федеральный закон N 129-ФЗ. Дальнейшие редакции еще более подкорректировали и дополнили его содержание новыми положениями, развив обозначенные выше тенденции.

Однако, несмотря на столь привлекательные общие принципы нового законодательства, следует задаться вопросом об эффективности и практичности его конкретных норм. Трехлетняя практика применения Закона выявила некоторые, подчас курьезные, его несоответствия общепринятым значениям государственной регистрации юридических лиц, к последним из которых в литературе, в частности, относят: обеспечение возможности получения необходимой информации при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций; устойчивость экономического оборота, способствование укрепления порядка в рыночных отношениях; охрана общественного и государственного порядка.

В связи с этим попытаемся проанализировать законодательство о государственной регистрации юридических лиц и конкретно указать на некоторые его достоинства и выявленные практикой недостатки.

1. Первое, что бросается в глаза, сравнивая ранее действовавшие и современный законы о регистрации, - это разделение единой процедуры государственной регистрации на общий порядок регистрации юридических лиц (регистрация всех коммерческих и части некоммерческих организаций) и специальный порядок регистрации юридических лиц (регистрация общественных объединений, средств массовой информации, кредитных и религиозных организаций и ряд других юридических лиц), закрепленное в ст. 10 Федерального закона N 129-ФЗ. Различия данных порядков можно свести к следующим особенностям.

Во-первых, основанием такого деления служат особенности в статусе юридических лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке, представляют собой обычные организации, чаще всего создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаются для общественно и государственно важных целей. Действительно, нельзя поставить на один уровень ценность и значимость, например, общества с ограниченной ответственностью и политической партии. Неоспоримо также и то, что к правовому регулированию статуса последних (имеется в виду юридических лиц со специальным порядком регистрации), в том числе к регулированию их государственной регистрации, необходимо особое внимание. К примеру, основной целью создания политической партии служит завоевание политической власти общества путем выдвижения собственной идеологической программы. Сообразуясь с этой целью, партия: 1) формирует общественное мнение; 2) производит политическое образование и воспитание граждан; 3) выражает мнение граждан по любым вопросам общественной жизни, доводит эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти; 4) выдвигает кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участвует в выборах в указанные органы и в их работе. Можно представить негативные общественные и политические последствия государственной регистрации в качестве политической партии субъекта, представившего, например, ложные документы либо не выполнившего многочисленных требований законодательства к созданию партии. Таким образом, следует согласиться с концепцией законодателя по увеличению внимания к регистрации подобных юридических лиц, что выражается в более тщательной проверке представленных документов на их регистрацию.

Во-вторых, проводится различие в органах, принимающих решение о регистрации юридических лиц. Если решение о регистрации юридических лиц в рамках общего порядка принимают все те же органы Федеральной налоговой службы, являющиеся одновременно и регистрирующими органами (т.е. органами, осуществляющими государственную регистрацию), то решение о регистрации юридических лиц в рамках специального порядка принимает специально уполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К таким специально уполномоченным органам относятся органы Министерства юстиции РФ (регистрация общественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат), Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (регистрация средств массовой информации), Центральный банк РФ (регистрация кредитных организаций). Специальный орган предусмотрен и для принятия решения о государственной регистрации финансово-промышленных групп. Однако сегодня сложилась такая ситуация, что фактически этого органа не существует. Закон о финансово-промышленных группах наименования такого органа не закрепляет, но в ч. 9 ст. 5 предусматривает, что его определение находится в компетенции Правительства РФ. До недавнего времени Правительство корректно исполняло возложенную на него обязанность: до марта 2004 г. соответствующими полномочиями наделялись по очереди соответственно Государственный комитет РФ по промышленной политике, Министерство экономики РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ. Но в связи с реформированием системы исполнительной власти, произошедшим в марте 2004 г., Министерство промышленности, науки и технологии упразднили, создав на его базе целый ряд новых министерств и ведомств. Среди полномочий этих органов - правопреемников (и вообще всех возникших в результате реформирования ведомств) нет никакого упоминания о полномочии по принятию решения о регистрации финансово-промышленной группы. Это позволяет говорить, что регистрация финансово-промышленных групп возможна только потенциально, на бумаге. Выходом из такой ситуации должно послужить необходимое дополнение правового статуса какого-либо государственного органа соответствующим полномочием. В литературе в качестве основного претендента на роль такого органа выдвигается Федеральное агентство по промышленности.

В связи с различием в органе, принимающем решение о регистрации юридического лица, необходимо обратить внимание и на следующее обстоятельство. В действующем законодательстве о государственной регистрации юридических лиц подчас не проводится никакого различия между формулировками "регистрирующий орган" и "орган, принимающий решение о регистрации". Это вполне допустимо для общего порядка государственной регистрации, но свидетельствует о низкой правовой грамотности наших законодателей либо о небрежности в использовании ими юридической терминологии, если эта неточность допущена в отношении специального порядка. Исходя из смысла законодательного определения государственной регистрации, а именно понимания ее как акта уполномоченного государственного органа, посредством которого в соответствующий в реестр вносятся необходимые сведения (ст. 1 Федерального закона N 129-ФЗ), можно предположить, что правильным будет называть регистрирующими органами именно и только территориальные органы Федеральной налоговой службы. При этом в силу того, что в России действует единая система государственных реестров, органы Федеральной налоговой службы выступают регистрирующими органами как для юридических лиц, регистрируемых в общем порядке, так и для юридических лиц, регистрируемых в специально предусмотренном порядке. Но в этой связи необходимо признать неверными формулировки ряда нормативных правовых актов, которые наделяют органы, уполномоченные принимать решение о государственной регистрации, (т.е. органы, дающие согласие на регистрацию) статусом регистрирующих органов. В пример можно привести п. п. 5.14 и 5.14.1 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, которые закрепляют, что указанный орган "регистрирует средства массовой информации". Но вместе с тем существуют и правильные законодательные формулировки (например, п. 5 ч. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе РФ указывает на то, что этот орган "принимает... решение о государственной регистрации религиозных организаций и представительств иностранных религиозных организаций"; эту же трактовку содержит и п. 8 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Таким образом, следует поставить перед законодателем еще одну задачу - привести формулировки законодательства о государственной регистрации юридических лиц в полное соответствие друг с другом.

В-третьих, различие общего и специального порядков регистрации сводится к различным срокам регистрации. Основываясь на базовом принципе "одного окна", срок регистрации юридических лиц в рамках общего порядка сократился до пяти рабочих дней. Вместе с тем срок регистрации юридических лиц в специальном порядке по своему определению может быть установлен "специально" в неограниченном количестве дней. Так, регистрация общественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат, профессиональных союзов, кредитных организаций осуществляется в течение одного месяца с момента представления в уполномоченный орган необходимых документов. Регистрация финансово-промышленных групп должна быть осуществлена в течение двух месяцев с момента подачи соответствующих документов.

Полностью признать эффективность установления подобных сроков вряд ли верно. Можно лишь согласиться с тем, что действительно необходимо с должным вниманием подходить к регистрации юридических лиц, которая проводится в специальном порядке. Выше мы уже сказали об общественной и политической значимости корректной регистрации политической партии. Поэтому от органа, принимающего решение о регистрации, требуется более полная "отдача" в проверке соответствия регистрируемого юридического лица всем требованиям законодательства. Это, в свою очередь, отражается на сроках регистрации. Невозможно осуществить полную проверку документов, провести соответствующие экспертизы за кратковременный промежуток времени. Поэтому срок регистрации таких юридических лиц отдается на рассмотрение специального законодательства. Эффективно ли подобное снижение срока для регистрации юридических лиц с обычным статусом, рассмотрим подробнее.

2. Здесь мы плавно перешли ко второй значительной особенности Федерального закона N 129-ФЗ. По сравнению с действовавшими ранее правовыми актами Закон существенно снизил сроки государственной регистрации юридических лиц, регистрируемых в обычном порядке. Если до июля 2002 г. государственная регистрация таких юридических лиц осуществлялась в течение одного месяца со дня представления в регистрирующий орган необходимого пакета документов, то с июля 2002 г. этот срок снижен законодателем до пяти рабочих дней. Этим, по мнению специалистов Правительства и ряда ученых, удалось достигнуть значительного уменьшения административных барьеров при проведении государственной регистрации. Конечно, устранение административных препон - это благая цель, но достигнута она, как оказывается, не совсем корректными средствами. Ясно, что снизив срок регистрации почти в шесть раз, сама процедура регистрации должна быть также примерно в шесть раз урезана. Рассмотрим подробнее, за счет чего законодатели этого достигли.

Наиболее полно и четко это можно проследить, проанализировав процессуальные действия регистрирующих органов, результатом которых является принятие либо решения о государственной регистрации юридического лица, либо решения об отказе в такой регистрации. Однако Федеральный закон N 129-ФЗ такой возможности не предоставляет. В нем нет ни одной нормы, которая бы закрепляла правила принятия таких решений. Существующие в его содержании статьи под наименованием "Порядок государственной регистрации" (ст. 8 - 11, 13, 15, 18, 22) указывают лишь на сроки, место регистрации, правила подачи документов и т.п. Нет подобной информации и среди подзаконных актов Правительства РФ и Федеральной налоговой службы.

Вместе с тем необходимые нам правила (хоть и не в идеальном состоянии) закреплены в отношении принятия решения о регистрации общественных объединений, торгово-промышленных палат, религиозных организаций, т.е. в отношении регистрации тех юридических лиц, решение о которой принимают органы Министерства юстиции РФ. Согласно Правилам рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий, эти органы, прежде чем принять решение о государственной регистрации общественного объединения, проверяют документы с точки зрения: 1) соответствия Конституции РФ, Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федеральному закону "Об общественных объединениях", федеральным законам об отдельных видах общественных объединений; 2) наличия полного перечня требуемых по закону документов; 3) соблюдения надлежащего порядка и правильности оформления документов; 4) достоверности информации, содержащейся в представленных на государственную регистрацию документах; 5) соответствия названия общественного объединения требованиям закона; 6) наличия в Едином государственном реестре юридических лиц зарегистрированного общественного объединения с тем же названием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность.

Исходя из представленного перечня можно сказать, что органы, принимающие решение о государственной регистрации общественных объединений, осуществляют, во-первых, количественную и, во-вторых, качественную проверку. Если первой соответствует проверка количества представленных на регистрацию документов и наличия в них необходимых сведений (п. 2, 3), то для второй характерна проверка этих сведений на истинность, достоверность, соответствие нормам законодательства (п. 1, 4 - 6).