Фондовые биржи

РАЗДЕЛ 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ.

В эпоху свободной конкуренции государственное вмешательство в экономику носило ограниченный и эпизодический характер. В начале ХХ в. масштабы этого вмешательства расширились, а с 30-х гг. стали беспрецедентными, государство превратилось в одного из ведущих субъектов экономической жизни практически всех развитых экономических стран.

Деятельность крупного капитала способствует обострению всех социальных и экономических потребностей до такой степени, что ставит под угрозу само его существование. Необходимо усилие государственного вмешательства в экономику.

В современных условиях государственному воздействию подвержены все стороны хозяйственной жизни: производство, торговля, финансы, денежное обращение; как внутренняя экономика, так и международные экономические отношения и это воздействие но- сит систематический, постоянный характер.

Социальная рыночная экономика означает рост социальной за- щищенности рабочего класса и усиливающееся стремление гаран- тировать каждому человеку нормальные условия существования.

Предпринимаются попытки защитить потребителя то произвола предприятий путем антимонопольной политики. Если бы экономи- ческий процесс не регулировался соответствующими правовыми нормами, широкие и неограниченные свободы привели бы к воз- никновению хаоса в обществе. Без обдуманных законодательных актов, касающихся порядка заключения соглашений, рыночная экономика немыслима. Экономическое законодательство является основой экономического порядка. В этих законодательствах большое внимание уделяется тем группам населения, которые имеют средний и низкий уровень доходов. Поэтому такой поря- док и называют социальной рыночной экономикой.

Рынок ценных бумаг представляет собой особый сегмент финан- сового рынка, на котором складываются отношения по поводу купли-продажи специальных документов (ценных бумаг), имеющих собственную стоимость, свободно обращающихся и свиде- тельствующих об отношениях совладения, займа и производных от них, между теми, кто привлекает ресурсы, выпуская ценные бу- маги (эмитенты), и теми, кто их приобретает (инвесторы), опосредованный, как правило, участием особых субъектов пред- принимательской деятельности финансовых посредников.

Принципиально важно подчеркнуть, что рынок ценных бумаг не представляет собой некий абсолютно самостоятельный институт рыночной экономики, а является частью финансового рынка, включающего также банковские и страховые институты. Если не принимать во внимание их общую экономическую природу, то для государства становится затруднительным выработка действенной политики регулирования фондового рынка. Хотя он, с одной сто- роны, и является частью финансового рынка, и, значит, может быть подвержен неким общим для всех его составляющих методам воздействия, но, с другой стороны, все же имеет свою специфи- ку, которую нельзя не учитывать. Соответственно и механизм его регулирования должен включать особые способы и приемы, отличающиеся от тех, с помощью которых государство влияет на рынки банковских или страховых услуг.

Схема 1.

--------------¬

¦ Финансовый ¦

¦ рынок ¦

L--------------

-------------¬ --------------¬ ------------¬

¦ Банковский ¦ ¦ Рынок ценных¦ ¦ Страховой ¦

¦ рынок ¦ ¦ бумаг ¦ ¦ рынок ¦

L------------- L-------------- L------------

Лишь опредилившись с участниками этого рынка и с их фун- кциями, государство, во-первых, сможет более достоверно прог- нозировать их реакцию на те или иные повороты в своей эконо- мической политике. И, во-вторых, ясное представление о харак- тере операций на фондовом рынке несомненно скажется и на раз- работке четкого механизма налогообложения его участников.

Итак, сначала перечислим субъекты рынка. Во-первых, это предприятия-эмитенты, во-вторых, - инвесторы (это продавцы и покупатели), в-третьих, - посредники, помогающие им найти друг друга, и, в-четвертых, - государство, которое, принимая либо поощрительные, либо ограничительные меры, содействует тому, чтобы одни беспрепятственно покупали, а другие продава- ли, и при этом не воровали и не обманывали.

Наличие на рынке ЦБ разных структурных звеньев различных интересов, принимающих участие в их деятельности субъектов порождают проблему, во первых, обеспечения его сбалансирован- ности, во-вторых, воздействия в этих целях на движение цен- ных бумаг как органов государственного (местного) управления, так и саморегулирования рыночными структурами (фондовая бир- жа, различные ассоциации участников рынка ЦБ и т. д.). Ключе- вое значение для сбалансированности рынка ЦБ имеет обеспече- ние ликвидности. Ликвидный рынок характеризуется: узким раз- рывом между ценой продавца и ценой покупателя; небольшими ко- лебаниями цен от сделки к сделке.

Ликвидность рынка тем выше, чем больше число участников продажи и чем выше процент новизны предложенных для продажи ценных бумаг. Отклонения от этих норм чреваты развитием кри- миногенной ситуации, панических настроений среди инвесторов.

Чтобы этого избежать, торговля ценными бумагами должна проис- ходить стабильно, без резких изменений.

Поэтому соответствующая сфера является объектом особенно жесткого государственного контроля и регулирования. Основопо- лагающий принцип государственного воздействия - обеспечивать полное, ясное и правдивое оглашение эмитентами всех факторов, касающихся выпуска ценных бумаг в свободную продажу. До тех пор, пока орган управления рынка ЦБ - государственная инспек- ция по ценным бумагам - не уверен, что поступившая от эмитен- та документация (главным образом проспект размещения) полна, правдива, понятна, продажа ценных бумаг считается незаконной.

Воздействие органов управления направленно на то, чтобы, не подрывая нормальный инвестиционный бизнес, предотвратить, насколько это возможно, подделку и обман, защитить инвесторов.

Одна из главных причин слабого регулирования рыцка ЦБ се- годня (кроме противоречивого законодательства) состоит в нез- доровом духе соревновательности между различными государ- ственными органами. Если ни одному из министерств и на ум не приходит регулировать отношения в банковской системе (есть прекрасный квалифицированный регулятор - НБУ), то на рынке ЦБ это далеко не так. Различные органы, которые объективно имеют разные интересы и субъективно подвержены влиянию разных лоб- бистских групп, имеют прямое или косвенное влияние на усло- вия формирования рынка ЦБ. В такой ситуации действия в облас- ти регулирования деятельности на рынке ЦБ являются хаотичны- ми, противоречивыми и вводящими субъектов рынка в заблужде- ние. И первый шаг к прекращению такого беспорядка уже сделан

- создана государственная Комиссия по ценным бумагам и фондо- вому рынку (КЦБ). Однако для дальнейшего движения нужен еще и второй шаг - Комиссия должна получить четкий круг полномочий, в рамках которых она уже сама сможет направлять движение рын- ка.

Сейчас рынок ЦБ контролирует около 10 государственных структур, в частности Кабмин, Минфин, Фонд государственного имущества, комиссия Верховного Совета и другие. Так, до это- го времени лицензирование и контроль за деятельностью торгов- цев ценными бумагами осуществляет Управление денежного оборо- та и ценных бумаг Минфина. Целостность финансового рынка в

Украине значитедьно нарушена вследствие введенного механизма приватизации имущества государственных предприятий, который отличается от модели фондового рынка, заложенной в законе "О ценных бумагах и фондовой бирже" еще в 1991 г. В частности,

Фонд государственного имущества лицензирует посредников, ко- торые должны работать с приватизационными бумагами, и фор- мально несет ответственность за деятельность доверительных обществ и других финансовых посредников, которые аккумули- руют средства вкладчиков для инвестирования в ценные бумаги предприятий, которые приватизируются. Национальный банк

Украины имеет намерение подчинить себе национальную депози- тарную систему, а также получить исключительные права на об- служивание оборота государственных ценных бумаг. Контроль за процессом слияния и поглощения одних акционерных обществ другими и возникновение вследствие этого монопольных образо- ваний осуществляет Антимонопольный комитет Украины. Довольно значительные права в сфере регулирования рынка ценных бумаг имеет и Министерство экономики Украины.

Несмотря на перераспределение функций между государственны- ми органами и Государственной комиссией по ЦБ и фондовому рынку, последняя не может сегодня возложить на себя функции, определенные Положением о Комиссии и концепции функционирова- ния и развития фондового рынка, не нарушая действующего зако- нодательства. И решить эту задачу в состоянии Закон "О госу- дарственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине", проект которого разработан КЦБ и подан в Верховный Совет. Нет ничего удивительного в том, что проект Закона был создан са- мой Комиссией - основная ноша государственного управления так или иначе будет возложена на нее.

Итак, Закон определяет правовые основы осуществления госу- дарственного регулирования рынка ценных бумаг и государствен- ного контроля за выпуском и обращением ЦБ в Украине. Интерес- но, что первой целью госрегулирования называется обеспечение возможности участников РЦБ эффективно мобилизовать и разме- щать финансовые ресурсы, а не "защита социальных интересов".

Кроме того, во главу угла ставятся информационное обоспече- ние рынка, создание равных возможностей для доступа на рынок эмитентов, инвесторов и посредников, контроль за соблюдением законодательства и предотвращение монополизации.

При этом госрегулирование осуществляется следующими путями: регулированием выпуска и обращения ЦБ, прав и обязанностей участников рынка; лицензированием участников; регистрацией эмиссии ЦБ; контролем за информацией эмитентов. Предусматри- вается создание системы гарантий прав инвесторов, установле- ние нормативов операций и контроль за ценообразованием на РЦБ.

Далее идут главные для КЦБ статьи, описывающие ее полномо- чия на рынке. Во - первых, Комиссия ставится на первое место в ряду госструктур, осуществляющих государственный контроль на рынке. (Упомянуты еще НБУ, Антимонопольный комитет, Мин- фин, ФГИ "и другие"). КЦБ является центральным органом госу- дарственной исполнительной власти, подотчетным Кабинету ми- нистров. Далее идет повторение основных положений ранее выпу- щеного Указа Президента: состав КЦБ - 5 человек, срок полно- мочий - 5 лет. При Комиссии создается консультативно-коорди- национный совет.

Что же должна выполнить Комиссия? Закон дает сразу 15 отве- тов. Среди них: установление стандартов выпуска ЦБ, порядок его регистрации и вид информации о выпуске, осуществление са- мой регистрации выпусков, разработка и утверждение правил осуществления посреднической деятельности, установление по- рядка и регистрация фондовых бирж и саморегулирующихся орга- низаций, обеспечение обязательного раскрытия информации учас- тниками рынка по требованиям и стандартам, устанавливаемым

КЦБ.

Список полномочий КЦБ имеет 12 пунктов. Среди них достаточ- но интересны следующие. Первый - Комиссия может делать выво- ды об отнесении ЦБ к тому или иному виду. Второй - КЦБ уста- навливает обязательные нормативы достаточности собственных средств и другие показатели (кроме банковских операций). До сего времени эти нормативы оговаривались в Законе "О ЦБ ...".

Третий - Комиссия может взимать плату за лицензирование, ре- гистрацию, предоставление информации. Четвертый - КЦБ уполно- мочена проводить проверки финансово-хозяйственной деятельнос- ти эмитентов и посредников. И, наконец, пятый - разрабаты- вать и утверждать по вопросам, относящимся к ее компетенции, обязательные для выполнения нормативные акты. (Профессионалы знают, что большинство перечисленных функций ныне выполняет

Минфин. Более того, до сих пор в нем разрабатываются соответ- ствующие инструкции и положения. Так, что вопрос о переходе всех полномочий к КЦБ несколько преждевременен).

Что касается самодеятельности участников рынка, то КЦБ мо- жет делегировать саморегулирующимся организациям и фондовым биржам свои полномочия по контролю за достоверностью информа- ции, о проверке финансово-хозяйственной деятельности.

Фискальные полномочия КЦБ ограничены наложением штрафа в размере 50 необлагаемых минимумов за уклонение от выполнения распоряжений КЦБ по удалению нарушений законодательства и в размере 20 необлагаемых минимумов за непредоставление инфор- мации КЦБ или за предоставление недостоверных данных.

В целом проект выглядит очень неплохо. Хотя, разумеется, все будет зависеть от содержания документов, которые должна принять Комиссия после утверждения Закона. Вот там может поя- виться всякое. И еще несколько замечаний. Список обязаннос- тей и полномочий настолько широк, что трудно себе предста- вить, во что должна вылиться структура КЦБ для их выполнения.

Сейчас даже Минфин с трудом справляется лишь с частью полно- мочий КЦБ. И то говорить о том, что обеспечен контроль за

700- ми посредниками и несколькими тысячами эмитентов, еще очень рано. Сегодня основной критерий контроля - работал пос- редник в отчетном квартале или нет. Но даже после такой безо- бидной проверки более чем половине посредников посланы пре- дупреждения о возможном их закрытии из-за бездействия. Куда уж там до проверок конкретных сделок купли-продажи.

И еще пара недостатков: разработчики слишком много места в проекте уделили своей Комиссии, незаслуженно позабыв и дру- гие госструктуры (чья роль на рынке практически не оговари- вается), и посредников. Кроме того, в проекте отсутствует упоминание двух систем обращения ЦБ - наличных и безналичных.

А следовательно, никак не прорабатываются вопросы обеспече- ния выпуска и обращения наличных бумаг (контроль за их качес- твом, за защитой от подделок).

С момента создания усилия Комиссии были направлены, глав- ным образом, на решение организационных проблем и отработку стратегических направлений работы. На основании анализа сос- тояния развития рынка ценных бумаг в Украине Комиссия опреде- лила главные обстоятельства, которые мешают реализации еди- ной государственной политики по развитию рынка ценных бумаг.

Во-первых, недооценка роли Комиссии как главного координа- тора процесса реформирования финансового рынка не дает воз- можности переадресовки финансовой помощи на его развитие со стороны таких структур как Мировой банк или Европейское Сооб- щество в адрес Комиссии, которая в настоящее время предостав- ляется различным государственным органам и коммерческим структурам. Для такого переадресования Комиссия не наделена правительством Украины достаточными полномочиями.

Во-вторых, продолжительный процесс передачи полномочий со стороны Минфина умножает проблемы на финансовом рынке, о чем свидетельствуют результаты комплексной проверки деятельности доверительных обществ.

Бесконтрольность участников фондового рынка и других небан- ковских структур, отсутствие правового механизма государ- ственного регулирования этой деятельности могут привести к полной утрате доверия инвестора при вложении средств в цен- ные бумаги. Такая ситуация сделает невозможной реализацию концепции функционирования и развития фондового рынка в

Украине. В свою очередь, для реализации этой концепции недос- таточно действия одного закона "О государственном регулирова- нии рынка ценных бумаг", а необходима срочная разработка и принятие еще около 10 законопроектов, которые бы дали возмож- ность разрабатывать обязательные для исполнения нормативные акты.