Актуальные проблемы совершенствования бюджетного процесса

     В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые  формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки. Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью.

     Средства  на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство  объектов региональной и муниципальной  собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.

     Существующая  модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти  решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.

     В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие  виды финансовой помощи, которые оказывают  стимулирующее влияние на финансово-бюджетную  политику региональных и местных  властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов.

     Необходимо  расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для  софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.

     Таким образом, одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.3 Некоторые направления совершенствования бюджетного процесса

     На  протяжении ряда лет, начиная с бюджетного послания на 2000 г., Президентом РФ ставится задача повышения эффективности бюджетных расходов. Причем, если в посланиях на 2000-2001 гг. лишь отмечалась неэффективность существующей системы бюджетного планирования, то в послании 2003 г. повышение эффективности государственных расходов провозглашалось уже как одна из задач бюджетной политики, а к 2005 г. эта задача приобрела статус приоритетной. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу низкая эффективность государственного управления названа первой из проблем, препятствующих стабильному и долгосрочному экономическому росту.

     Совершенствованию бюджетных процедур как инструменту повышения эффективности государственных расходов уделяется значительное внимание. Правительством РФ разработан целый ряд нормативных правовых актов в этом направлении, основной акцент в которых делается на процедуры формирования докладов субъектов бюджетного планирования (определение целей, задач, конечных и непосредственных результатов) и т.п.. Использование таких докладов, несомненно, является значительным шагом вперед по сравнению с ранее применявшимися подходами, поскольку, позволяет сопоставить расходование бюджетных средств с достижением конкретных результатов, оценить результативность бюджетных расходов, их эффективность (полезный эффект на рубль вложенных средств) и даже, в отдельных случаях, сравнить эффективность деятельности бюджетных учреждений и аналогичных коммерческих организаций.

     Однако  очевидно, что эти доклады носят  характер, скорее, пояснительных записок к бюджетам субъектов бюджетного планирования и не предлагают инструментов для выявления полного перечня альтернативных путей достижения поставленных целей и выбора наиболее эффективных вариантов. А ведь это - основная цель любого бюджетирования.

     Определение всего перечня альтернатив в  рамках существующего бюджетного процесса невозможно по ряду причин.

     Во-первых, рассмотрение докладов субъектов бюджетного планирования проводится не публично, а на заседаниях специальной бюджетной комиссии, состоящей из представителей министерств и ведомств, то есть фактически в закрытом режиме. Таким образом, не выполняется один из принципов рациональности бюджетных решений - обеспечения прозрачности, возможности участия экспертов и представителей общественности в принятии решений. В результате вероятность того, что в ходе подготовки и обсуждения докладов выявятся принципиально новые подходы к решению поставленных задач, сводится к нулю.

     Как действующим законодательством, так  и проектом изменений в Бюджетный кодекс закреплен закрытый перечень участников бюджетного процесса, причем, все они являются представителями исполнительной власти. Требования об обязательном опубликовании проекта бюджета до его внесения в законодательный орган не выполняются, публичные слушания по бюджету носят формальный характер. Более того, проектом изменений в Бюджетный кодекс сужается круг полномочий представительных органов власти и управления в бюджетном процессе, в частности, в ходе рассмотрения проекта бюджета, а ведь именно они должны быть непосредственными и официальными выразителями мнения общественности.

     Во-вторых, доклад пишется субъектом бюджетного планирования «под конкретную цифру» предварительно доведенных до него лимитов бюджетного финансирования. Учитывая основополагающий постулат теории общественного выбора о том, что чиновник стремится к увеличению масштабов деятельности «своего» департамента как способу максимизации собственной функции полезности, вероятность того, что при подготовке докладов будут изыскиваться способы решения задач, позволяющие сэкономить бюджетные деньги, весьма невелика.

     Кроме того, как справедливо отмечает В. Гамукин, в силу «традиционализма»  бюджета, то есть преемственности объемов финансирования предыдущих периодов, «альтернативных бюджетов в сфере общественных финансов как таковых не может быть». Ситуация усугубляется тем, что уровень прозрачности бюджетного процесса по-прежнему остается крайне низким.

     Чтобы действительно переориентировать  процедуры формирования бюджетов с механического распределения объемов финансирования на поиск наиболее эффективных путей достижения конкретных результатов в сфере компетенции органов публичной власти, необходимо во главу угла в бюджетном процессе ставить не бюджет (финансовый план государства), а документ, определяющий задачи и планируемые результаты деятельности органов власти на очередной год (плановый период). Принимаемая сейчас на федеральном уровне среднесрочная Программа социально-экономического развития РФ, которая, казалось бы, должна выполнять функции такого документа, никак не задействована в бюджетном процессе и не содержит конкретных количественных показателей по предметам компетенции федеральных органов власти - скорее она носит характер документа-ориентира.

     Для устранения вышеперечисленных недостатков  Д.О. Разживина и А.А. Бовин⁴ предлагают следующую концепцию: бюджетный процесс должен строиться на использовании комплекса управляющих документов; плана социально-экономического развития и бюджета.

     При этом план призван обеспечивать: - точное, преимущественно количественное представление всего набора целей и результатов, которые должны быть достигнуты за период;

     - систему мероприятий, выполнение которых обеспечивает достижение поставленных целей наиболее эффективным способом.

     Планируемым периодом может быть год или, как  того требует переход на среднесрочное  бюджетное планирование, три года. В последнем случае результаты и мероприятия первого года представляются более подробно, последующих лет - с меньшей детализацией.

     Нормативный правовой акт о бюджете в рамках такой организации бюджетного процесса уже не будет самодостаточным документом, но будет отражать распределение финансовых ресурсов для достижения поставленных в плане целей. Сама процедура подготовки плана и бюджета исполнительным органом государственной власти может быть в этом случае организована, как показано на рисунке 1.

     Рисунок 1 – Схема подготовки проекта бюджета

     Прозрачность  в предлагаемой схеме обеспечивается посредством публикации доклада губернатора о целях и задачах социально-экономической политики субъекта РФ на планируемый год, а также через проведение бюджетных слушаний и привлечение экспертов не только на этапе внесения готового проекта бюджета в законодательный орган, но и при рассмотрении доклада губернатора и в ходе обсуждения планов отдельных департаментов.

     Как показано на рисунке, первым этапом бюджетного процесса будет постановка общих целей и задач социально-экономического развития региона на планируемый период и затем трансформация их в цели и задачи конкретных департаментов, а отнюдь не распределение объемов финансирования, как это делается сейчас. Для выявления возможных альтернативных направлений бюджетного финансирования предлагается внедрить процедуру составления планов работы департаментов в трех вариантах в соответствии с тремя возможными уровнями финансирования расходов (А, В, С):

     - наиболее важный - уровень В - отражает «нормальное» финансирование, соответствующее прогнозируемому объему доходов бюджета;

     - вариант А - уменьшенный по сравнению с «нормальным» объем бюджетных ассигнований в условиях снижения доходов бюджета;

     - вариант С - увеличенный объем финансирования в условиях поступления в бюджет дополнительных доходов.

     При составлении таких планов у департаментов возникнет необходимость ежегодного анализа итогов и оценки перспектив собственной деятельности, пересмотра приоритетов, перечней финансируемых проектов и мероприятий целевых программ под углом зрения их бюджетной эффективности. Разрабатывая планы применительно к различным условиям, департаменты вынуждены будут анализировать различные способы достижения целей и производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития.

     В случае, если представленный департаментом план имеет высокие показатели социальной и экономической эффективности в достижении общих целей региональной политики, то в соответствии с рекомендациями бюджетных слушаний в проекте бюджета на его реализацию может быть предусмотрен повышенный объем финансирования (С). И наоборот, при недостаточной обоснованности плановыми мероприятиями предполагаемых расходов, их низкой бюджетной эффективности, а также при наличии менее затратных способов достижения целей деятельности департамента плановый объем финансирования может быть сокращен до варианта А или (в особых случаях) исключен из проекта финансирования.

     Единый  план социально-экономического развития региона в этом случае формируется  путем объединения планов департаментов, а проект расходной части бюджета - как распределение объемов финансирования, необходимых для реализации этих планов.

     Такой подход позволяет организовать бюджетный  процесс в соответствии с принципами рациональности бюджетных решений  и разрешить многие проблемы, поскольку: - переносит акценты с механического распределения бюджетных ресурсов на формулирование задач, методов их решения и определение планируемых результатов; - позволяет четко увязать объемы финансирования с конкретными результатами деятельности департаментов и общими задачами социально-экономического развития региона; - допускает и регламентирует участие в бюджетном процессе независимых экспертов и представителей общественности, что должно способствовать повышению обоснованности бюджетных расходов и планируемых мероприятий; - способствует поиску альтернативных путей решения поставленных задач и выбору наиболее эффективного из них. 

Заключение 

     Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства. Построение бюджетной системы Российской Федерации основано на Конституции РФ и конституциях республик в составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ и бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные. Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходными полномочиями и по основным направлениям выглядят следующим образом: