Финансовый контроль

Глава 2 Государственный финансовый контроль

2.1. Организация финансового контроля

      Правильное понимание сущности и  значения государственного финансового контроля важно по многим причинам. Невозможно добиться укрепления финансовой дисциплины без строгого и эффективного государственного финансового контроля. Первым нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы понятия и организации государственного финансового контроля в Российской Федерации, служит Указ Президента Российской Федерации ≪О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации≫ от 25 июля 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями. Согласно Указу государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ.

     В Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 г., раздел IX назван ≪Государственный и муниципальный финансовый контроль≫. С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации сделан шаг вперед в формировании правовой базы финансовой деятельности государства и государственного финансового контроля в частности. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации следует рассматривать как регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющую своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов. Уточнение, касающееся местного самоуправления, очень важно, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти. Между тем, за счет средств местных бюджетов финансируется значительная часть расходов в социальной сфере. Так, расходы федерального бюджета на здравоохранение составляют около 8% расходов консолидированного бюджета, на культуру и искусство — около 10%, на образование — около 14%. Поэтому значимость финансового контроля на нижестоящих уровнях бюджетной системы сложно переоценить.

     Целью государственного финансового контроля является обеспечение проведения единой финансовой и денежной политики, законности, целесообразности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, недопущение нецелевого и неэффективного использования государственных ресурсов и их хищения. Возрастание роли государственного финансового контроля в рыночной экономике связано с увеличением финансовых потоков. Роль контроля проявляется в практическом использовании контрольной функции финансов, реализация которой способствует повышению эффективности расходования финансовых ресурсов. Отсюда назначением государственного финансового контроля является содействие успешной реализации финансовой политики государства.

     Основная  функция государственного финансового  контроля заложена в его предназначении как контрольно-ревизионная функция, основу которой составляют выявление нарушений в исполнении законов в части использования финансовых ресурсов и собственности государства, анализ причин выявленных нарушений, разработка предложений по их устранению и последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий. Общепринятыми в мировой практике функциями государственного финансового контроля являются:

• контроль источников поступления бюджетных  средств;

• контроль расходования бюджетных ресурсов;

• контроль эффективности использования государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации, национализации;

• контроль за использованием государственных  и муниципальных внебюджетных фондов;

• контроль за обращением средств бюджета, государственных и муниципальных внебюджетных фондов в банках и иных кредитно-финансовых организациях;

• контроль за эффективностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению и полученных дотаций;

• пресечение финансовых злоупотреблений.

     Степень использования функций государственного финансового контроля закладывается в законодательных и нормативно-правовых актах в соответствующих органах контроля. Функционирование контрольных органов предполагает наличие комплекса условий организационного и методического порядка: определение субъектов и объектов контроля, границ контрольной деятельности, прав и обязанностей контрольных органов, периодичности контроля, методик проведения контрольных мероприятий, взаимной координации работы органов контроля. Комплекс перечисленных условий деятельности органов государственного контроля должен подлежать соответствующей правовой регламентации. К обязательным элементам системы функционирования государственного финансового контроля относятся: субъект контроля; объект контроля; предмет контроля; принципы контроля; метод (методики) контроля; техника и технология контроля; процесс контроля, сбор и обработка исходных данных для проведения контроля, результат контроля и затраты на его осуществление, принятие решения по результатам контроля. Все элементы контроля в процессе установления истинных результатов взаимодействуют как единое целое.

2.2. Виды и формы государственного финансового контроля

     Успешное  и эффективное выполнение задач  в различных сферах экономики и финансов зависит от соответствующей организации и видов финансового контроля, форм и методов его проведения. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Общее, что объединяет все виды государственного финансового контроля, — это единство содержания, предмета и метода. В зависимости от сферы применения различают следующие виды финансового контроля: (рис. 1.1).

     Государственный финансовый контроль — это контроль, осуществляемый органами государственной власти в соответствии с законодательно наделенными полномочиями.

Рис.1.1 Виды и формы финансового контроля.

     Муниципальный финансовый контроль — это контроль, осуществляемый органами контроля муниципальных образований.

     Ведомственный финансовый контроль — это финансовый контроль, проводимый контрольно-ревизионными подразделениями министерств и ведомств внутри их поля деятельности.

     Внутрихозяйственный финансовый контроль — это финансовый контроль, осуществляемый финансово-экономическими службами экономических субъектов. Объектом контроля в данном случае выступает финансовая деятельность экономического субъекта.

     Независимый финансовый контроль — это контроль, осуществляемый аудиторской деятельностью. Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций законодательным и нормативно-правовым действующим актам.

     В теории и практике государственного финансового контроля принято различать следующие его формы: предварительный, текущий и последующий.

     В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 265) законодательно установлено, когда используются данные формы финансового контроля законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления:

• предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

• текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

     Сложившиеся в мире теория и практика разделения финансового контроля по формам его проведения позволяют дать следующие характеристики их осуществления.

     Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов; смет доходов и расходов, финансовых планов учреждений, организаций; проектов законов и т. д. Он способствует предотвращению нерационального расходования материальных и финансовых ресурсов. На стадии составления финансовых планов, смет доходов и расходов при проведении предварительного финансового контроля могут быть выявлены дополнительные ресурсы, сокращены предусматриваемые необоснованные расходы. Эта форма финансового контроля позволяет предупредить нарушения законов и нормативных актов. Проведение предварительного финансового контроля устанавливается законодательными и нормативными актами.

     Так, ст. 267 Бюджетного кодекса Российской Федерации на федеральное казначейство возложен предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами бюджетополучателей, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

     Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения бюджетной росписи, в ходе исполнения лимитов бюджетных обязательств, сметных финансовых назначений, соответствия направления расходов плановым назначениям. Эта форма финансового контроля предполагает системный факторный анализ финансовой деятельности проверяемого объекта в целях рационального и эффективного использования финансовых ресурсов в соответствии с поставленными задачами. Велико значение текущего финансового контроля в изыскании резервов и экономии финансовых ресурсов.

     Последующий финансовый контроль проводится после завершения отчетного периода и финансового года в целом. Проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств по исполнению показателей бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, выполнению финансовых планов экономических субъектов, смет расходов организаций и учреждений. Оценка проведенных контрольных операций осуществляется в результате анализа расходования финансовых ресурсов на основе проверки данных бухгалтерского учета и отчетности и конечных финансовых результатов.

     Методы  государственного финансового контроля (посредством чего контролируют) бывают различными, как правило, — это ревизия, проверка, обследование и анализ.

     Государственный финансовый контроль имеет несколько  разновидностей, например, по полноте охвата проверяемого объекта — полный или частичный, комплексный или тематический, сплошной или выборочный, или по характеру материалов — документальный и фактический. Исходная система ключевых критериев характеристики финансового контроля приведена на рис. 1.2¹.

Глава 3. Негосударственный финансовый контроль

    Формирование  основ рыночной экономики повышает роль тех видов финансового контроля, которые проводятся без непосредственного участия государственных контролирующих органов. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрифирменный (корпоративный), контроль со стороны коммерческих банков за организациями-клиентами, аудиторский контроль².

3.1. Внутрифирменный финансовый контроль

    Осуществляется  экономическими службами самого предприятия, фирмы, корпорации — бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента и др. — за финансовой деятельностью его предприятия, его филиалов и дочерних структур. Службы внутреннего контроля постоянно следят за эффективностью и целесообразностью расходования денежных средств (собственных, заемных, привлеченных), проводят анализ и сопоставление фактических финансовых результатов с прогнозируемыми, финансовую оценку результатов инвестиционных проектов, контролируют финансовое состояние предприятия.

    Внутренний  контроль сопровождает весь процесс инвестирования капитала. Так называемый пост-аудит означает сравнение фактических финансовых результатов на каждой стадии производственно-инвестиционной деятельности с прогнозируемыми в финансовом разделе бизнес-плана; анализ и устранение причин их несоответствия; поиск путей снижения издержек и улучшения методов финансового прогнозирования.

3.2. Контроль со стороны коммерческих банков

     Появление коммерческих банков в результате перестройки  банковской системы в значительной мере изменило функции банков в области финансового контроля. Если отделения Государственного банка СССР контролировали всю финансовую деятельность закрепленных за ними предприятий, то коммерческие банки по закону обязаны контролировать лишь соблюдение клиентами установленного государством порядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законодательства. Вместе с тем необходимость поддержания ликвидности требует от банка оценки финансового состояния и кредитоспособности предприятий — потенциальных заемщиков. В случае предоставления ссуды банк контролирует использование выданной ссуды, платежеспособность и ликвидность клиента для оценки вероятности возврата ссуды с причитающимися процентами в установленный срок. Такой контроль со стороны банка — важный элемент управления кредитным риском.