Государственные и муниципальные заимствования, долговые активы органов государственной власти и местного самоуправления

Размеры и структура государственного внутреннего долга даны в программе  государственных внутренних заимствований  Российской Федерации, субъектов Федерации  и муниципальных образований. Программа  входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета  на очередной финансовый год.

Предельные  объемы внутреннего долга утверждаются законом о бюджете на соответствующий  финансовый год (федеральным законом, законом субъекта федерации или  местным органом власти). Предельный объем может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных  средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями  на финансирование бюджета соответствующего уровня.

Для субъекта Федерации этот предел не должен превышать 30% доходов бюджета на текущий  финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и  заемных средств, привлеченных в  текущем году. Для муниципальных  образований он не должен превышать 15% доходов местного бюджета без  участия финансовой помощи вышестоящих  бюджетов и заемных средств в текущем году.

Предельный  размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга не должно превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Если эти расходы превышают 15%, то могут быть применены следующие  санкции:

- ревизия бюджета субъекта Федерации;

- передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль министерства финансов, или местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта;

- иные меры.

В России действует единая система учета  и регистрации государственного долга. Субъекты Федерации и муниципальные  образования регистрируют свои долговые обязательства в Министерстве финансов РФ, которое ведет государственную  долговую книгу.

Размер и структура  внешнего долга России отражены в  программе внешних заимствований  РФ и предоставляемых Россией  государственных кредитов. Эта программа  входит в состав документов, предоставляемых  одновременно с бюджетом на следующий  финансовый год. В ней дается перечень внешних заимствований на очередной  финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, объема заимствований. Программа отражает все займы  и гарантии, величина которых превышает 10 млн. долл. на весь срок займа. Она  утверждается Федеральным собрание РФ.

Правительство РФ может осуществлять внешние займы, не включенные в программу, если это приводит к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. В нее  включаются соглашения о займах, заключенные  в предыдущие годы.

Предельный объем внешнего государственного долга, пределы внешних  заимствований России на очередной  финансовый год утверждается федеральным  законом о федеральном бюджете  на соответствующий год.

Предельный размер государственных  внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга РФ. Правительство может  превышать размер внешних заимствований, если это ведет к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга.

2.1 Анализ динамики и  структуры государственного внешнего  долга РФ

Размер  государственного долга в абсолютном выражении не дает полного представления  о состоянии экономики и платежеспособности страны. Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению  и обслуживанию накопленного объема государственного долга мировая  практика выработала долговые показатели (коэффициенты). Одним из критериев  оценки долговой устойчивости является анализ объема ресурсов, которыми располагает  страна должник, т. е. размер и темпы  роста ВВП в сопоставлении  с государственным долгом. Этот показатель позволяет оценить уровень долговой нагрузки на экономику страны и отражает ее потенциальные возможности переориентировать  национальное производство на экспорт  в целях получения иностранной  валюты и обеспечения способности  погасить внешний долг. Чем выше данный показатель, тем большую долю доходов от реализации произведенного продукта государство вынуждено  направлять не на внутреннее развитие, а на выполнение долговых обязательств перед внешними кредиторами. Если накопленный  долг превышает объем средств, который  в средне- и долгосрочной перспективе  страна-дебитор может направить  на выполнение долговых обязательств, возникает ситуация "долгового  навеса". Условной границей начала такого опасного состояния внешнего долга  принято считать превышение объемом  долга 50% объема ВВП. Подобное положение  было характерно для экономики РФ с начала 1990-х гг. и вплоть до 2001 г.

Вместе  с тем в структуре государственного долга России при некотором снижении внешней задолженности наблюдается  рост внутренних и "новых" внешних  долговых обязательств. С экономической  точки зрения это свидетельствует  о начале реализации стратегической концепции в области государственного долга, суть которой заключается  в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым, и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.

Показатель "государственный долг/доходы" используется международными финансовыми  организациями для оценки долговой устойчивости суверенного заемщика, т. е. такого состояния государственного внешнего долга, при котором правительство  выполняет обязательства по его  обслуживанию в полном объеме без  ущерба темпам экономического и социального  развития и необходимости прибегать  к списанию или реструктуризации задолженности.

Поскольку внешняя задолженность фиксируется, погашается и обслуживается в  иностранной валюте, то важным показателем  платежеспособности страны наряду с  объемом и темпами роста ВВП  является экспорт товаров и услуг. Коэффициент "внешний долг/экспорт" является индикатором состояния  долга, отражающим имеющиеся возможности  страны погасить его накопленный  объем. Чем более развит экспортный сектор национальной экономики, тем  больше у дебитора возможностей выполнять имеющиеся долговые обязательства перед внешними кредиторами и, соответственно, меньше значение данного показателя. На основе этих критериев страны делятся на три группы: с высоким, средним и низким уровнем внешней задолженности. К первой группе относятся страны, у которых первый показатель выше 80% или превышает 220%. Для второй группы эти показатели колеблются в интервале соответственно между 80 и 48%, 220 и 132%. Страны с небольшим объемом задолженности - менее 48 и 132% соответственно.

Валютная  составляющая государственного долга  для бюджетной системы страны наиболее опасна, так как продолжающаяся девальвация национальной валюты неизбежно  ведет к удорожанию самого долга  и его обслуживания. В 2000 г. удельный вес государственного внешнего долга  РФ в объеме ВВП и экспорта составлял  соответственно 57,3 и 140,7%. Эти показатели по критериям Всемирного банка соответствовала  странам с высоким уровнем  внешней задолженности. За пределами 2005 г. Россия устойчиво перешла к  странам с низким уровнем государственного внешнего долга.

Международные финансовые организации часто пользуются показателем "резервы/платежи по внешнему долгу", являющимся, по их мнению, важнейшим индикатором потенциальных  проблем страны с ликвидностью - способностью правительства и резидентов своевременно выполнять обязательства  по внешнему долгу, сохранять достигнутый  уровень кредитного рейтинга и доступ на международные финансовые рынки. Критическим значением является уровень в 100%, отражающий равенство официальных резервов и объема срочного в течение года внешнего долга. Меньшие значения показателя указывают на вероятность того, что либо правительство, либо резиденты страны прекратят обслуживать или погашать срочный в текущем (отчетном) году долг из-за нехватки доступной иностранной валюты. Золотовалютные резервы РФ в 2005г. составили 138,9 млрд. долл., а платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга - 17,15 млрд. долл. Таким образом, "резервы/платежи по внешнему долгу" равны 2,3%, что значительно ниже критического уровня.

Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего  СССР, принятые РФ) складывается из:

1. задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба;
2. задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба;
3. задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ;
4. коммерческая задолженность бывшего СССР;
5. задолженность перед международными финансовыми организациями;
6. задолженность по еврооблигационным займам;
7. задолженность по ОВГВЗ;
8. задолженность по гарантиям РФ в иностранной валюте.

В общем  объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных  государств, основной объем долга  составляют задолженность по еврооблигационным займам. Еврооблигации - это ценные бумаги, эмитированные в валюте, отличной от национальной денежной единицы эмитента, имеющие средне- или долгосрочное обращение на территории иностранных государств, кроме страны эмитента. Данный вид долговых обязательств в структуре государственного внешнего долга Российской Федерации составлял по состоянию на 1 апреля 2010 года 25 487,0 млн. долл. США.

Задолженность перед международными финансовыми  организациями на 1 апреля 2010 составляет 3 588,9 млн. долл. Международные финансовые организации – это межгосударственные финансовые институты, специализирующиеся на кредитовании и других финансовых операциях в соответствии с уставами, утверждениями странами – членами. Внешняя задолженность Российской Федерации в части международных финансовых организаций включает в себя государственные долговые обязательства перед следующими организациями:

1. Международный валютный фонд (МВФ);
2. Международный банк реконструкции и развития (МБРР);
3. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

Данные  организации относятся к специализированным учреждениям ООН так называемой Бреттон-Вудской группы. Они были созданы в 1944 году. Россия вступила в Международный валютный фонд и Всемирный банк в 1992 году.

По состоянию  на 1 апреля 2010 года задолженность перед  странами кредиторами - не членами Парижского клуба кредиторов составило 1 811,2 млн. долл. США. Постановлением Правительства "О порядке продолжения работы по реструктуризации внешней задолженности бывшего СССР" Министерству финансов Российской Федерации совместно с Внешэкономбанком было поручено представить в Правительственную комиссию по государственному внешнему долгу и активам бывшего СССР информацию о состоянии внешней задолженности бывшего СССР официальным кредиторам, не представленным в Парижском клубе кредиторов.

К обязательствам Российской Федерации перед Парижским  клубом кредиторов относится задолженность  по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными страховыми организациями. Парижский  клуб кредиторов, полноправным членом которого с сентября 1997 года является Россия, объединяет девятнадцать стран - крупнейших мировых кредиторов (число  членов варьируется). По состоянию на 1 апреля 2010 года задолженность перед  странами кредиторами - членами Парижского клуба составляет 902,0 млн. долл.

Двойственное  положение России в Парижском  клубе заключается в том, что  она выступает здесь в качестве должника одних стран и, одновременно, кредитора других.

Коммерческая  задолженность является наиболее сложной  с точки зрения урегулирования. Под  коммерческой задолженностью бывшего  СССР понимаются следующие инструменты: коммерческие кредиты (контракты с  рассрочкой платежа, краткосрочные  и среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями, тратты и векселя с платежом по предъявлении), аккредитивы (отзывные и безотзывные, включая аккредитивы  с рассрочкой платежа) и инкассо. В 1991 году негарантированная коммерческая задолженность СССР составляла более 6 млрд. долл.

Коммерческая  задолженность образовалась в 1989-1991 годах в результате деятельности организаций государственного сектора, выступавших на международных рынках товаров и услуг по поручениям Правительства Российской Федерации, союзных министерств и ведомств, а также в результате операций различных организаций, получивших к тому времени право осуществления  внешнеторговой деятельности.

Общие принципы урегулирования коммерческой задолженности  были определены постановлением Правительства  Российской Федерации от 27 сентября 1994 года №1107, на основании которого 1 октября 1994 года было распространено Заявление Правительства Российской Федерации "О переоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед  иностранными кредиторами".

В соответствии с указанным Заявлением Правительства  Российской Федерации, в коммерческую задолженность бывшего СССР включаются:

1. контракты с рассрочкой платежа;
2. краткосрочные или среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями;
3. тратты и векселя с платежом по предъявлении;
4. отзывные и безотзывные аккредитивы, включая аккредитивы с рассрочкой платежа;
5. инкассо;
6. другие коммерческие обязательства, которые могут быть отнесены к урегулированию по решению Правительства Российской Федерации.