Эволюция финансовой политики

Эволюция финансовой политики

1.1 Финансовая политика дореволюционной России

Развитие финансовых отношений в России представляет собой очень долгий и тернистый путь от Киевской Руси и до наших дней. Начинать, как я полагаю, надо с правления Петра Великого. Он был великим правителем, который использовал опыт Западных стран для развития своей страны… Для проведения своих широкомасштабных реформ ему были необходимы большие финансовые средства. Петр решил учредить особую должность - прибыльщики, которые должны были придумывать новые источники доходов - «чинить государю прибыли». Эти своеобразные чиновники ввели гербовый сбор, подушный сбор с извозчиков, налоги с постоялых дворов, печей, плавных судов, продажи арбузов и орехов, найма домов, налог на раскольников и многие другие. Именно в результате продуманного поиска новых источников доходов во второй половине царствования Петра 1 государственные доходы превышали государственные расходы. 50% всех доходов стал подушный налог(так называемая «подать»), введенный вместо подворного налога в 1724 году. И наконец, при Петре 1 были созданы 12 коллегий, четыре из которых имели финансовую направленность: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия и Коммерц-коллегия.

При Екатерине 2 была создана экспедиция государственных доходов для упорядочивания финансовой системы, которая впоследствии была разделена еще на четыре самостоятельные экспедиции(по доходам, по расходам, по ревизии счетов и взиманию недоимок, недоборов). В 1775 году она ввела так называемую гильдейскую подать, которая собиралась с купцов первой, второй и третьей гильдии вместо подушной подати. Также была введена плата за каждое торговое заведение - «билеты на лавки»

При Александре 1 в 1802 году создали министерство финансов. С 1811 году функции управления финансами были поделены между тремя ведомствами - министерство финансов занимается доходами, государственное казначейство расходами, а государственный контролер ревизией всех счетов.

В XIX в. Было много достаточно талантливых руководителей финансовых ведомств и члены правительства, курирующие эти ведомства. Они понимали, что состояние государственных финансов зависит прежде всего от уровня развития отечественной экономики и государственной политики в социально - экономической сфере. Для этого в относительно короткий срок произошли важные изменения: переход от мануфактуры к крупному машинному промышленному производству, развитие внутренней и внешней торговли, переход от крепостничества к вольнонаемному труду.

После Крымской войны, которая причинила колоссальный вред всей финансовой системе(позже огромный вред был в результате русско-турецкой войны ), правительство начало искать пути быстрого ускорения темпов роста экономики и ликвидации технической отсталости. Либеральная часть правительства видела выход в создании новой инфраструктуры, в частности железнодорожного строительства как условие экономического роста. В январе 1857 года императорским указом было утверждено «Положение об основных условиях для устройства сети железных дорог» и Устав Главного общества железных дорог, объединившего видных русских и иностранных акционеров. Правительство хотело привлечь иностранные финансовые средства с заграничных рынков, и организовать строительство наиболее лучшим образом. Обществу правительство гарантировала получение чистого дохода в размере 5% годовых. В их планы входило построить около 4 тыс. верст железных дорог. В России начали утверждаться акционерные общества, в основном связанные с железнодорожным строительством. Правительство поощряло это движение. За 5 лет с 1856 по 1860г. число утвержденных акционерных обществ выросло до 108, или в 5 раз по сравнению с предшествующим пятилетием. Однако бумаги Главного общества российских железных дорог, оставшегося самым крупным из акционерных обществ, на заграничных рынках размещались достаточно плохо. Тогда решили искать финансовые средства на собственном рынке. К июлю 1857 года была понижена процентная ставка по частным вкладам в банковых установлениях до 4%, а с октября того же года - до 3% (т.е. на четверть). Этим они пытались ограничить приток вкладов в кредитные установления и перенаправить через самих владельцев денег в их же акционерные общества. Дело в том, что в годы войны, из за усиленного выпуска денег в обращение и оживления торгово-промышленной деятельности и роста денежных доходов населения, приток вкладов в государственные кредитные установления резко увеличился. Уже к середине 1857 года общая сумма таких вкладов составила 1276 млн. руб. и увеличилась по сравнению с началом 1855года в 1,5 раза. Когда у правительства отпала необходимость в «позаимствованиях», банки не могли найти таким вкладам применения, прежде всего потому, что сама коммерческая деятельность для них либо с самого начала была второстепенной, либо отошла на второй план. К тоже был возможный риск изъятия значительной доли средств по первому требованию вкладчиков сделало положение кредитных установлений шатким. Правое крыло правительства хотело извлекать средства частных лиц из казенных банков и вкладывать их в железнодорожное строительство. Также планировали уменьшить процент по вкладам, надеясь уменьшить бремя процентных платежей по «повзаимствованным» средствам в пользу кредитных установлений. Доходность вложений в обязательства новообразованных акционерных обществ предполагалась значительно выше, чем процент по вкладам в кредитные установления. Из последних начался быстрый отток вкладов. К 1858году изъятие вкладов из кредитных установлений увеличилось в 1,5 раза по сравнению с 1856г. К тому же в 1857 году были понижены таможенные тарифы на ряд ввозимых товаров, снято запрещение на вывоз золота за границу. Дисбаланс международных платежей, вызванный увеличением ввоза, стал причиной снижения курса национальной единицы. Начался «денежный голод» - недостаток платежных средств для осуществления расчетов. Все эти факторы привели к быстрому оттоку из страны капитала, в основном в виде золота и серебра. Началось необратимое банкротство акционерных обществ и кризис промышленности и торговли, проявляющегося в убытках Главного общества российских железных дорог за первые пять лет существования составили 25 млн. серебряных рублей. Покрыты они были из средств казны. Правительство было вынуждено обратиться к внешним заимствованиям, но кредит России упал в этот момент так низко, что почти половина выпущенного займа не была реализована. Бюджетный дефицит, покрытый внутренними и внешними займами, составил около 18,0% всех расходов. В 1859 году было приняли решение об окончательной ликвидации государственных кредитных установлений, в которых оставалось вкладов почти на миллиард рублей. Для расчета с вкладчиками были выпущены 5% билеты, которые предполагалось погашать в течении 37 лет с помощью ежегодных тиражей. Но билеты не пользовались среди вкладчиков особой популярностью, так как не были платежным средством. 30 мая 1860 года был учрежден Государственный Банк, и вклады были переданы ему. Возврат Государственным банком вкладов при недостаточности актив банка должен был обеспечиваться средствами государственного казначейства. А.Г. Коломиец в своей работе: «Бремя «Великих реформ»: финансы России в правление Александра II» приводит цитату известного экономиста П.П. Мигулина о том, что ликвидация казенных банков принесла «огромный и действительный вред во всех отношениях» и , что «операция по понижению вкладных процентов была не последним не удачным экспериментом правительства в финансовой сфере».

Следующим опытом стала попытка ввести и 1862 свободный размен кредитных билетов металлические деньги. Введением свободного размера планировалось не только остановить продолжающееся снижение курса бумажного рубля, но и восстановить курс до паритета . Иными словами шла ревальвация бумажных денег. Разменный фонд для проведения операции был обеспечен за счет нового внешнего займа, размещенного с помощью Ротшильда. К началу операции разменный фонд обеспечивал 11,3% номинала обращавшихся кредитных билетов. В мае 1862г. размен был начат по курсу 90,5 коп. В дальнейшем предполагалось, постепенно повышая курс, довести его до паритета: Александр II начертал: «Дай бог, чтобы это было началом новой эры». К сожалению, новая эра не наступила, и по-видимому, наступить не могла, отчасти из за польского восстания. В 1863 году военные расходы выросли на 36,6%. Ко всему прочему на мировых рынках сильно подешевели русские фондовые ценности. Из за усилившегося спроса на размен кредитных рублей величина разменного фонда упала до 8,7% от номинал суммы кредитных билетов. Бюджетный дефицит равнялся 20,7%. В итоге, в результате спекулятивных операций целевые деньги, которые надо было вложить в промышленность и сельское хозяйство, утели за рубеж - чистый вывоз из России монеты и слитков составил в 1861-1860гг. в среднем за год 11,5 млн. руб. серебром, в 1861-1860гг. 29,8 млн. руб.». То есть за первое десятилетие реформ объем вывезенных из России капиталов превысил 200 млн. руб. серебром. Для сравнения: всего за период с 1801г. по1854г. в России было выпущено в обращение золотой и серебряной монеты на 567 млн. руб. Казна опустошена. Начался выпуск временных кредитных билетов, которые уже к 1866 году упали до 66 % номинала. Однако, в конце 60-х - начале 70-х годов правительство пользовалось этими возможностями достаточно осторожно, чему способствовало снижение остроты бюджетных проблем в этот период. На Государственный Банк было возложено и проведение выкупной операции, которая имела решающее влияние на состояние финансов Российской империи в пореформенный период. Для данной разработки финансового механизма выкупной операции еще в апреле 1859г. была создана финансовая комиссия в составе 8 членов. В состав финансовой комиссии вошли наиболее компетентные в вопросах финансов и кредита сторонники реформ: Н.Х Бунге, Ю.А. Гагемейстер, Е.И. Ламанский, М.Х. Рейтери, Н.А. Милютин.

Согласно основным актам реформы: крепостные крестьяне получили гражданские и имущественные права, крестьянские общества получили самоуправление , бывшие крепостные крестьяне сохранили право пользования сельскохозяйственными угодьями. За пользование этими угодьями крестьяне, получившие статус «временнообязанных», должны были отбывать в пользу землевладельцев барщину и платить оброк. Прекратить «временнообязанное» состояние крестьяне могли, выкупив используемые ими угодья.

Смысл был в том, что ее проведение не требовало дополнительных расходов со стороны казны. Операция имела кредитный характер. Учитывая реальную платежеспособность государства, другой характер операция иметь и не могла.

Размер долга крестьян помещику определялся равным сумме капитализации ежегодного причитавшегося помещику оброка из 6% годовых. Ссуда сроком на 49 лет, которая погашалась крестьянами путем ежегодных выкупных платежей в казну из расчета 6 коп. за 1 руб. долга

На сумму ссуд, выданных крестьянам для производства выкупа, правительство выдавало землевладельцам 5-процентные банковские билеты второго выпуска. Но произошло умножение массы денежных суррогатов на руках у землевладельцев и в конечном итоге - денежной массы в стране. Помещики стали продавать свои выкупные свидетельства во что бы то ни стало и за любую цену . Совершенствование сельского хозяйства потерпела фиаско, отведенная крестьянам земля оказалась недостаточной даже «для прокормления крестьян и для доставления им средств к уплате налогов и выкупных платежей» -писал будущий министр финансов И.Х. Бунге в направленной в1880 году Александру II записке «О финансовом положении России». Выкупные платежи также оставались тяжелым бременем крестьянских повинностей. В 70-е года недоимки по подушной подати и выкупной операции в среднем составили 22% к общему окладу этих платежей. В дальнейшем эта доля увеличилась.

За эксперименты с ускоренным развитием акционерного капитала и введением свободного размена кредитного рубля на металлический в полной мере расплатилось крестьянство как основное податное сословие. В результате пришли к выводу, что необходимо радикально изменить подход к выкупной операции и признать необходимость соизмерения размера платежей не со стоимостью крестьянских повинностей помещику до отмены крепостного права, а с реальной платежной способностью крестьян.

Следует отметить, что в документах бюджетной реформы, проведенной в 60-е годы XIX столетия впервые в законченной форме воплотились принципы рациональной организации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства. Эти принципы сохраняют свое значение и по сей день.

Подготовка реформы была проведена созданной в 1858г. Комиссией для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил. Автор реформы В.А. Татаринов поставил цель максимально централизовать все государственные средства.

В 1862г. Александр II утвердил «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений», при котором министерства не могли иметь доходные источники в собственном заведении, не могли по собственному усмотрению изменять сметное назначение кредитов, накапливать неиспользованные остатки ассигнованных сумм. Вместо архаического принципа специализации доходов (когда каждая расходная статья обеспечивалась собственным доходным источником) был последовательно проведен принцип специализации кредитов (строгое целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств, полученных за счет поступления государственных доходов, без различия источников этих доходов.)

Правила устанавливали новую схему бюджетного процесса: каждое министерство и главное управление каждый год составляло «об ожидаемых по его ведомству доходах и предстоящих ему расходах финансовые сметы по особо установленным формам»; далее сметы препровождались в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный совет; министр финансов составлял соображения о статьях расходов, которые могут быть сокращены, и об источниках покрытия предстоящего дефицита. Государственный контроль по всем сметам производил проверку сметных предположений против действительного исполнения предыдущих смет. Департамент государственной экономии Государственного совета по получении от Минфина и Госконтроля смет и замечаний на них, рассматривал эти документы в совместном заседании с министрами «по части коих последовали замечания», и составлял собственное заключение. Последнее выносилось на общее заседание Государственного совета. После рассмотрения росписи Госсоветом, она поступала на утверждение. В 1866 году были приняты Комиссией Правила о порядке поступления государственных доходов и производстве государственных расходов, в которых впервые последовательно проводится принцип единства кассы. Все доходы должны были сосредоточиваться в кассах Министерства финансов (в казначейских учреждениях).

Данные условия в сочетании с относительно благоприятными внешнеэкономическими условиями и мерами прямой государственной поддержки базовых отраслей промышленности и железнодорожного строительства сыграли главную роль в промышленном подъеме второй половины 60-х начала 70-х годов. Локомотивом подъема стало железнодорожное строительство, масштабы которого были увеличены.

При этом основными направлениями по выходу и кризиса были :

1. Сокращение внутренних займов и стимулирование для накопления средств.

2. Увеличение экспорта;

3. Привлечение внешних займов строго целевого назначения для функционирования целевых планов.

Особенностями капиталистической модернизации страны:

1. сжатые сроки (Россия за полвека прошла путь, на который ведущим странам Запада потребовались века) не могли привести к эффективно взаимодействующих форм хозяйства - от передовых промышленно-капиталистических до разного рода раннекапиталистических и полуфеодальных;

2. прохождение стадий развития крупнокапиталистической индустрии и модернизации аграрного сектора шло аномально - промышленный переворот завершился в России до победы буржуазной революции, а аграрная капиталистическая перестройка не завершилась и после этого переворота;

3. противоречивая роль государства, форсировавшего развитие отдельных отраслей промышленности, но в то же время воспрепятствовавшего развитию частного предпринимательства.

Основные реформы Витте - это, во-первых, денежная реформа 1897 г., которая позволила накопить достаточный золотой запас для сбережения размена государственных кредитных билетов; во-вторых, введение винной монополии для увеличения государственных доходов и сократить дефицит госбюджета; затем строительство крупной сети железных дорог, начатое с 1891 г.; а также разработка и внедрение покровительственного тарифа. Они помогли развитию крупной фабрично - заводской промышленности. Выплавка чугуна в России в 1887 г. составляла 35,6 млн. пудов, а в 1904 г. -152,6 млн. пудов. Добыча каменного угля в Донецком бассейне в 1887 г. составляла 125,6 млн. пудов, а в 1904 г. - 798,6 млн. пудов. Оборот внешней торговли составлял в 1881 г. 1024 млн. руб. (вывоз 506 млн., ввоз 518 млн.), в 1903 г. - 1683 млн. руб. (вывоз 1001 млн., ввоз 682 млн.). К концу XIX в. по темпам прироста промышленной продукции (более 12 % в год!) Россия обгоняла Европу, лидируя и на мировом рынке сельскохозяйственной продукции. Иностранные инвестиции текли рекой. Россия ширилась и богатела. Золото прочно вошло в обиход, и на него приходилось до 2/3 всей денежной массы.

Вывод: Общая концепция финансовой политики начала формироваться в середине XIX в. и к началу XX в. приобрела определенную завершенность. Исходными принципами в концепции финансовой политики явились преемственность, осторожность, бюджетное равновесие, устойчивость денежной системы, централизация денежных средств.

Принцип преемственности базировался на уважении к традициям (что было создано предшественниками, как в области теории финансов, так и на практике).

Принцип осторожности был направлен на то, чтобы не в коем случае не разрушить финансовую систему, созданную в России к началу XX в. с величайшим трудом и напряжением (принцип полностью соответствовал духу России, ее боязни реформ, ее консерватизму). Сдерживание экономического принципа - отрицательная черта этого принципа.

Принцип бюджетного равновесия. При осуществлении минимально необходимых расходов поддерживали сложившуюся систему экономических отношений.

Принцип устойчивости денежной системы характеризуется обеспечением денег золотом.

Принцип централизации денежных средств: в государственный бюджет России поступало до 85 % всех денежных средств, тогда как в Англии -- 54 %, Пруссии -- 68 %.

Знание исторического опыта проведения денежных реформ в России первой и второй половины XIXв. имеет непреходящее значение для современников и даёт ключ для поиска путей выхода из финансового в России в конце XX в.

Таким образом, совершенствование финансов неразрывно связано с развитием общества: чем сложнее и выше уровень отношений между людьми, тем более совершенной структурой обладают финансы. Они поэтому вообще неотделимы от человека, поскольку представляют собой распределение и перераспределение созданных человеком богатств. Это, помимо прочего, означает, что история финансов не закончилась: они будут и далее совершенствоваться и развиваться.