Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации

  Проведенный нами анализ показал, что разбалансированность в распределении функций и финансовом обеспечении их выполнения на разных уровнях государственной власти стало основным препятствием для решения конкретных экономических и социальных задач. Фактическая потеря государством контроля за ситуацией в формировании доходов бюджета и их использованием выдвинула на первый план задачу создания нового механизма организации и контроля исполнения федерального бюджета.

  Основа  формирования Федерального казначейства была заложена в Указе Президента РФ №1556 «О Федеральном казначействе РФ» от 8 декабря 1992 года и утвержденном позднее Постановлении Правительства № 864 «Положение о Федеральном казначействе РФ» от 27 августа 1993 года.

  Бюджетный Кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2000 года, определил новые правовые основы организации бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации. В разделе VIII, регламентирующем процесс исполнения бюджета, и в разделе IX, регламентирующем государственный и муниципальный финансовый контроль, разработаны элементы нового механизма исполнения федерального бюджета. Содержание этого механизма было определено на основе обобщения практики функционирования казначейской системы в течение первых пяти лет деятельности Федерального казначейства.

  Несмотря  на разработку механизма казначейской системы исполнения бюджета в  Бюджетном Кодексе РФ, практическое освоение его элементов зависит  от реальной финансовой ситуации в  стране и: в том числе, в отдельных  регионах.

  Во  второй главе «Становление и развитие Федеральной казначейской системы» подробно рассмотрены основные этапы  формирования и структура Федерального казначейства РФ. Особое внимание уделено  особенностям исполнения бюджета территориальными отделениями: здесь же прослежены

  сложности перехода в 2000 году на новую систему  учета обязательств бюджетных учреждений.

  В процессе становления казначейской системы исполнения бюджета нами выделены следующие этапы:

  На  начальном этапе становления  территориальных органов Федерального казначейства РФ главной задачей, было установление контроля за движением денежных потоков, как поступающих в федеральный бюджет, так и выделенных из него. Это проявилось, прежде всего, в контроле за коммерческими банками, где проводились ежемесячные проверки соблюдения банками сроков прохождения платежных поручений налогоплательщиков на перечисление платежей в федеральный бюджет, а также своевременности зачисления средств федерального бюджета на счета получателей и их целевого использования на местах.

  Контроль  Федерального казначейства за передвижением  бюджетных средств на счетах коммерческих банков позволил восстановить способность  государства видеть и анализировать  процесс исполнения бюджета. В этот период в исполнении бюджета участвовали  почти все коммерческие банки.

  Вторым  этапом стало распространение с 1997 года контрольных функций Федерального казначейства на исполнение ряда внебюджетных фондов, консолидированных в федеральный  бюджет:

  - Государственного фонда борьбы с преступностью;

  - Федерального дорожного фонда РФ;

  - Фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы и др.

  14

  На  третьем этапе круг коммерческих банков, вовлеченных в процесс  исполнения бюджета, значительно сузился, так как исполнение бюджета было возложено на систему уполномоченных банков. Широкая сеть коммерческих банков, привлекаемых к процессу исполнения федерального бюджета, несмотря на контроль казначейских органов, допускала возможность задержки перечисления, прокручивания денег и использования их не по целевому назначению, а в условиях непредсказуемых банкротств создавало угрозу потери государственных средств, что затрудняло процесс исполнения бюджета.

  В связи с этим встала задача усилить  роль казначейства в исполнении федерального бюджета, для чего все счета бюджетных организаций, финансируемых из федерального бюджета, были переведены из банковской системы в органы Федерального казначейства.

  В работе показано, что перевод лицевых  счетов бюджетополучателей в органы Федерального казначейства позволил не просто обеспечить контроль за их целевым использованием, но и устранил саму возможность нарушения бюджетной дисциплины.

  Результаты  исследования показали, что пассивное  участие Федерального казначейства в исполнении расходной части  федерального бюджета сменилось  активной ролью, при которой казначейство уже не просто доводит выделенные главными распорядителями бюджетных ассигнований ресурсы бюджетным учреждениям в соответствии с законом о федеральном бюджете,

  15

  а жестко регламентирует сам процесс  исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью осуществляя их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.

  Дальнейшим  шагом в развитии казначейской системы  исполнения бюджета была экспериментальная  отработка метода исполнения через Единый счет, предназначенный, с одной стороны, для аккумулирования налоговых и других обязательных платежей в федеральный бюджет (как прямых, так и регулирующих налогов), а также денежных средств, поступающих по реестрам Главного управления Федерального казначейства. С другой стороны, с Единого счета производится финансирование бюджетополучателей, а также перечисление долей федеральных налогов в региональные и местные бюджеты и осуществление возвратов налогоплательщикам излишне уплаченных или ошибочно перечисленных налогов.

  В работе подчеркивается, что консолидация доходов и расходов федерального бюджета на Едином счете позволит существенно сократить число  банковских счетов, открытых органам  Федерального казначейства, что значительно  повысит качество управления государственными финансовыми ресурсами.

  В настоящее время начинается повсеместное внедрение метода Единого счета  федерального бюджета. Сегодня экспериментальная  отработка отдельных элементов  этого метода происходит в 22 регионах страны.

  16

  Структура Федерального казначейства как финансового органа была сформирована в полном соответствии с законодательством Российской Федерации. И несмотря на несколько этапов, пройденных Федеральным казначейством в развитии казначейской системы исполнения бюджета, состав и структура этого финансового органа кардинально не изменились. Добавился лишь дополнительный отдел - «Отдел по защите информации», что обусловлено переводом на казначейскую систему финансирования государственных силовых структур.

  Система Федерального казначейства как финансового органа включает широкий спектр функций, которые постепенно осваивались казначейством по мере прохождения различных этапов развития новой системы исполнения бюджета.

  Все этапы развития казначейской системы  нами прослежены и охарактеризованы на примере опыта работы Кузнецкого отделения Федерального казначейства за период с 1994-1999 гг.

  В третьей главе «Механизм казначейской системы исполнения бюджета на территориальном  уровне» охарактеризована технология казначейского исполнения бюджета и экономические инструменты, используемые Федеральным казначейством для исполнения своих функций. Особое внимание уделено основным направлениям повышения эффективности казначейского исполнения бюджета в Российской Федерации.

  17

  V

  >

  В практической деятельности Федерального казначейства и

  его территориальных органов постепенно отрабатывалась технология и отдельные  элементы механизма казначейского  исполнения бюджета.

  По  существу, на сегодняшний день отдельные  элементы механизма казначейского исполнения бюджета недостаточно отработаны и согласованы между собой. И поэтому пока технология исполнения федерального бюджета не в полной мере правомерно определять как систему.

  Для формирования системы необходимо, по нашему мнению, решение ряда проблем, возникающих в практике организации работы как Федерального казначейства, так и его территориальных подразделений:

  - неурегулированность и несогласованность вопросов нормативно-законодательного обеспечения функционирования казначейской системы, отражающаяся в виде нестыковки работы с органами Министерства РФ по налогам и сборам, таможенными и финансовыми органами, с банковской системой;

  - недостаточный уровень электронного обеспечения работы Федерального казначейства, особенно его территориальных подразделений;

  - несвоевременное правовое обеспечение деятельности органов Федерального казначейства;

  - нарушения банками и налогоплательщиками платежной дисциплины, приводящие к использованию чужих средств,

  18

  поступивших в результате несоблюдения адресное(tm) поступлений средств;

  - отсутствие единого поля казначейской системы исполнения федерального бюджета (Республика Татарстан, Чеченская республика);

  - незавершенность перевода всех целевых бюджетных фондов и государственных целевых программ на казначейскую систему исполнения;

  - отсутствие должного учета доходов, получаемых от сдачи в аренду имущества бюджетных учреждений;

  - отсутствие порядка перечисления таможенных платежей в федеральный бюджет через счета территориальных отделений Федерального казначейства РФ;

  - отсутствие полномочий у органов Федерального казначейства по проверке целевого использования выданных в 1998 - 1999 годах из федерального бюджета возвратных и особенно безвозвратных ссуд;

  - отсутствие должного порядка в . ведомственном распределении лимитов выделяемых средств из федерального бюджета по ведомственной сети, приводящее ,в одном случае, к перерасходу финансовых средств, в другом - излишней финансовой напряженности.

  В результате проведенного анализа действующего порядка казначейского исполнения бюджета в работе нами даны конкретные рекомендации по совершенствованию отдельных элементов казначейского механизма, что приведет к

  формированию  единой системы исты нем ия бюджета  и повышению ее эффективности.

  На  наш взгляд, представляется необходимым завершить доработку правовой базы, регламентирующей казначейское исполнение бюджета, с целью обеспечения централизации всех государственных средств на счетах Федерального казначейства РФ, в том числе таможенных платежей .

  В работе предлагается расширить сферу финансового контроля за движением бюджетных средств, проходящих через систему Федерального казначейства, в том числе за средствами внебюджетных фондов, силовых структур и лимитируемыми средствами бюджетных учреждений.

  Автором предлагается ужесточить также контроль за прохождением регулирующих доходов через распределительный счет Федерального казначейства.

  В настоящее время Правительством РФ реализуется политика укрепления государственной вертикали власти и сформированы семь федеральных округов, видимо, необходимость распространения практики перевода исполнения региональных и местных бюджетов органами Федерального казначейства РФ является очевидной. Этим преследуется цель создания крупных целостных экономических единиц, что возможно лишь при формировании единой бюджетной системы округов, и Федеральное казначейство может сыграть в решении этой задачи ведущую роль.

  Это обоснование определяет и нашу точку  зрения по поводу состава и структуры  казначейской системы страны. По

  20

  нашему  мнению, система казначейства, формируемая в России в настоящее время, должна быть единой.

  Используя опыт становления казначейской системы  на федеральном уровне, необходимо выделить основные этапы перевода на казначейское исполнение бюджетов субъектов  Федерации и муниципальных образований:

  - концентрацию на бюджетных счетах всех доходов, ныне зачисляемых в различные внебюджетные фонды;