Органы государственного финансового контроля, их роль в управлении финансами

      2 Государственные органы, осуществляющие государственный финансовый контроль

     2.1 Счетная палата Российской Федерации как высший орган государственного финансового контроля

     Органами финансового контроля называют органы, специально создаваемые для осуществления контрольных полномочий, либо подразделения органов исполнительной власти, на которые возлагаются функции финансового контроля в соответствующей отрасли или ведомстве.

     На практике государственный финансовый контроль в нашей стране в настоящее время осуществляют: Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба, Центральный банк Российской Федерации.

     Конкретные полномочия и функции каждого органа устанавливаются при его создании нормативным документом – законом, указом, постановлением, положением о данном органе.

     Масштабную и разностороннюю деятельность в сфере государственного финансового контроля ведет Счетная палата Российской Федерации, образование которой предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Действует она на основании специального закона о Счетной палате. Это полностью соответствует опыту развитых стран мирового сообщества. В упоминавшейся Лимской декларации сказано: «Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией, детали могут быть установлены законом».

     В Федеральном законе от 11 января 1995 года N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»¹¹ определены такие основные статьи как:

1. Статус Счетной палаты: Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Она является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение – город Москва.
2. Задачи Счетной палаты:
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
• регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
3. Принципы функционирования Счетной палаты: Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
4. Состав и структура Счетной палаты: Счетная палата состоит из Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты, аппарата Счетной палаты. Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты которая образуется для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.

     Председатель Счетной палаты Российской Федерации и заместитель Председателя Счетной палаты назначаются и освобождаются от должности, соответственно, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Срок полномочий Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

     Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. По представлению Президента Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет.

     Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников.

5. Порядок деятельности Счетной палаты: Здесь прописаны виды деятельности Счетной палаты, организация и планирование работы, регламент Счетной палаты, область действия контрольных полномочий, предоставление информации по запросам Счетной палаты, оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, контроль за федеральными внебюджетными фондами, контроль за банковской системой, анализ результатов контрольных мероприятий, взаимодействие Счетной палаты с другими контрольными органами Российской Федерации и другие положения, в которых прописано, что Счетная палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных федеральных внебюджетных фондов, проводит контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Она строит свою работу на основе годовых и текущих планов, которые утверждает Коллегия Счетной палаты.

     Реализуя планы, палата осуществляет комплексные ревизии, тематические проверки, другие контрольные мероприятия. По итогам мероприятий составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица палаты несут персональную ответственность. Утверждает отчеты, и принимает по ним решения Коллегия Счетной палаты.

     Все государственные органы и любые организации обязаны предоставлять Счетной палате информацию, необходимую для выполнения ее задач, оказывать содействие ее деятельности. За отказ в предоставлении информации, предоставлении заведомо неполной или ложной формации Счетной палате установлена уголовная ответственность.

     Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Также, ежеквартально по установленной форме, представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.

     Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета и государственного долга Российской Федерации. Эти проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

     Выявляя финансовые нарушения, отклонения от установленных бюджетных показателей, Счетная палата должна анализировать причины и готовить необходимые предложения. Руководителям органов государственной власти, проверяемых организаций палата направляет предписания по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба, привлечению к ответственности виновных. В случаях, когда выявленные нарушения наносят прямой непосредственный ущерб и требуется их безотлагательное пресечение или создаются препятствия для проведения контрольных мероприятий, Счетная палата имеет право давать администрации обязательные для исполнения предписания.

     Особенностью и одновременно недостатком организационного строения Счетной палаты, ограничивающим ее практические возможности, является то, что она не имеет территориальных подразделений. Ревизии и проверки на местах проводятся путем командирования инспекторов палаты из Москвы в республики, края, области, округа. Командировки требуют значительных расходов, осложняются временными и кадровыми ограничениями. Ограничивает возможности Счетной палаты и то, что она неправомочна защищать интересы государства путем прямого обращения в суд. Палате приходится направлять материалы по результатам проверок, требующим судебного разбирательства, в прокуратуру. Это затягивает возмещение ущерба, снижает эффективность контроля¹².

     Поскольку равноправные субъекты Российской Федерации, из которых состоит наше государство, обладают самостоятельностью, важную роль приобретает организация государственного финансового контроля на уровне и их силами. Функции, аналогичные функциям федеральной Счетной палаты, в отношении государственных средств субъектов Российской Федерации, выполняют органы финансового контроля, создаваемые законодательными (представительными) органами субъектов и муниципальных образований Российской Федерации.

     2.2 Финансовый контроль органов исполнительной власти Российской Федерации

     Функции государственного финансового контроля возложены на следующие институты:

1. Президента Российской Федерации. Президентский контроль осуществляется путем реализации прав Президента Российской Федерации по формированию нормативно-правовой базы, в том числе регламентирующей организацию контроля и прав по формированию состава Правительства Российской Федерации.
2. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. Оно действует на основе Указа Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года № 383¹³. Как структурное подразделение Администрации Президента Российской Федерации оно подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации, но взаимодействует со всеми органами законодательной и исполнительной власти. Его функциями являются контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц, проверка и исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации. Оно имеет право направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены соответствующими должностными лицами в месячный срок, но не вправе самостоятельно применять какие-либо санкции.
3. Правительство Российской Федерации. Оно контролирует и регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.
4. Министерство финансов Российской Федерации. Оно занимает особое место в системе государственного финансового контроля исполнительной власти. Минфин является федеральным органом исполнительной власти, непосредственно обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации (см. Постановление правительства Российской Федерации «О Министерстве финансов Российской Федерации» от 30.06.2004 г. № 329¹⁴), координирующим деятельность таких федеральных органов как:
1. Федеральная налоговая служба – обеспечивает своевременность и полноту поступления налогов, акцизов, таможенных пошлин и сборов в бюджет, обязательных платежей в фонды. Прежде всего, налоговые органы организуют учет налогоплательщиков по месту нахождения организации, ее обособленных подразделений, месту жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению. Налоговые органы обязаны заботиться о том, чтобы учет налогоплательщиков был своевременным и полным. На основе данных учета ведется Единый государственный реестр налогоплательщиков. Налогоплательщики должны в установленных случаях представлять в налоговый орган налоговые декларации и бухгалтерскую отчетность. Налоговый контроль проводится посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли)¹⁵. Контроль может осуществляться и в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации¹⁶.
2. Федеральная служба страхового надзора – осуществляет лицензирование страховых операций страховщиков, разрабатывает соответствующие методические и нормативные документы, а также предложения по применению страхового законодательства, защищает интересы страхователей в случае банкротства страховых организаций, проводит проверки отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности страховщиков, контролирует соблюдение ими страхового законодательства и страховой дисциплины. При выявлении нарушений по результатам проверок она имеет право давать предписания страховым организациям об увеличении размера резервных фондов, изменении тарифов страховых взносов (премии), правил и условий страхования и перестрахования. В случае невыполнения этих предписаний могут приниматься жесткие решения – вплоть до аннулирования лицензии или полного прекращения деятельности страховой организации.
3. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора – ее полномочия прописаны в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора¹⁷ (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278). Она осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, а также соответствия проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
4. Федеральное казначейство (Казначейство России) – в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, нормативными правовыми актами Министерства финансов, а также Положением о Федеральном казначействе, утвержденном правительством Российской Федерации от 11.11.2006г. № 669¹⁸.

     В положении прописано, что Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

     Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иными организациями.

     Полномочия Федерального казначейства: составление и представление в Министерство финансов Российской Федерации оперативной информации и отчетности об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; осуществление прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета и другие полномочия.

     Усилия федерального казначейства и его территориальных органов сосредоточены на предварительном и текущем контроле при финансировании расходов организаций – получателей средств федерального бюджета. Они должны охватывать проверками все организации, финансируемые из федерального бюджета через их лицевые счета в органах Федерального казначейства. Предварительный контроль происходит на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений лимитам бюджетного финансирования. Текущий – при финансировании расходов с лицевых счетов бюджетополучателей путем проверки документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.

     Казначейский контроль осуществляется непосредственно в ходе решения основной задачи этого учреждения — организации бюджетного финансирования по принципу единства кассы и неразрывен с этой работой¹⁹.

5. Федеральная таможенная служба – осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.