Проблемы и перспективы управления государственным и муниципальным долгом

Все расчеты с иностранными агентами и кредиторами Правительства  Российской Федерации проходят через  Внешэкономбанк. Это делается в соответствии с возложенной на ВЭБ функцией агента Правительства России по управлению государственным внешним долгом и внешними долговыми активами. Работая в этом направлении, Внешэкономбанк, в частности, по поручению Министерства Российской Федерации осуществляет платежи в счет погашения и обслуживания долга, при проведении реструктуризаций и новаций по внешнему долгу осуществляет обмен одних долговых инструментов на другие, участвует в подготовке и подписании межправительственных соглашений по долговым вопросам, принимает участие в разработке валютно-финансовых условий контрактов на поставку товаров в счет погашения российской задолженности, обслуживает привлечение иностранных связанных кредитов под гарантии Правительства Российской Федерации, ведет учет внешнего долга в разрезе отдельных категорий кредиторов, является головным депозитарием по облигациям государственного валютного займа 1999г. и обслуживает их вторичный рынок. Многогранную деятельность агента Правительства Российской Федерации по обслуживанию государственного внешнего долга и внешних долговых активов Внешэкономбанк осуществляет, в частности, через сеть своих зарубежных и российских представительств.

Сократились возможности  внешних заимствований и по линии  международных финансовых организаций. В 1999г. они предоставляли средства по ранее открытым кредитным линиям и заключенным соглашениям: кредитная линия Stand-by, второй угольный заем, третий заем на структурную перестройку экономики, инвестиционные кредиты. Несколько лучше обстояло дело с получением связанных кредитов, предоставляемых правительствами иностранных государств, иностранными банками и фирмами. В 1999г. связанных кредитов было получено на сумму 1,2 млрд. долларов при плане 0,7 млрд. долларов. Но эти средства Правительство Российской Федерации не имело возможности направить на решение своих финансовых проблем, поскольку целью предоставления связанных кредитов было создание финансовых условий для более успешного продвижения экспортных товаров и услуг на российский рынок.

В 2000г. рынок российских валютных облигаций находился под воздействием двух основных благоприятных факторов: устойчивость макроэкономической ситуации и успешное завершение переговоров с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации платежей по выпущенным в 1997г. облигациям. Почти все старые облигации были предъявлены к обмену на новые еврооблигации Российской Федерации со сроками погашения в 2006-2010гг. и 2007-2030гг. В результате в первые восемь месяцев наблюдался заметный рост котировок российских валютных облигаций, сменившийся затем небольшой коррекцией индикаторов: доходность по наиболее популярным выпускам еврооблигаций упала с 20% годовых в 1999г. до 13-14% годовых в августе 2000г.

Основными факторами, оказывающими благоприятное воздействие на динамику рынка валютных облигаций России в 2001г., явились стабильность внутренней макроэкономической ситуации, четкое исполнение Правительством Российской Федерации графиков платежей по внешнему долгу, рост золотовалютных резервов страны, высокая конъюнктура мирового рынка энергоносителей, заметным поставщиком которых является Россия, повышение международными рейтинговыми агентствами рейтингов всех серий облигаций государственных валютных заимствований и еврооблигаций Российской Федерации.

В 2002г. погашение основной суммы долга (275,8 млрд. рублей) на 210,3 млрд. рублей превысило привлечение  средств из внешних источников (65,5 млрд. рублей). При чем такое положение  отмечалось по всем группам кредиторов без исключения – международным  финансовым организациям, правительствам иностранных государств, иностранным коммерческим банкам и фирмам, прочим внешним кредиторам. Что касается еврооблигационного займа, первоначально предусмотренного Программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, то от него в силу названных выше причин было решено вполне обоснованно отказаться.

В 2002г. в соответствии с  постановлением Правительства Российской Федерации [4] была проведена операция, имеющая принципиальное значение для  дальнейшего выстраивания цивилизованных отношений России со своими внешнеэкономическими партнерами. Прежние долговые обязательства были заменены облигациями внешнего займа со сроком погашения в 2030г. (номинальная стоимость – 1,2 млрд. долларов США) и облигациями внешнего займа со сроком погашения в 2010г. (0,2 млрд. долларов США).

В 2003г. федеральный бюджет оставался профицитным, увеличивались  золотовалютные резервы страны, объем  иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации не уменьшался. Положительная динамика этих показателей имела место на фоне проведения в 2002г. значительных платежей по погашению и обслуживанию российского внешнего долга в сумме 13,1 млрд. долларов США (погашение – 7,0 млрд., обслуживание – 6,1 млрд.) без привлечения существенных новых внешних заимствований. Весной 2003г. ведущие мировые рейтинговые агентства пересмотрели кредитные рейтинги России в сторону их повышения.

В 2003г. на погашение и обслуживание государственного внешнего долга направлялось 17,3 млрд. долларов (погашение – 10,9 млрд., обслуживание 6,4 млрд.), а привлечение ресурсов за счет внешних источников планировалось в объеме лишь 1,93 млрд. долларов США. При этом предполагалась эмиссия облигаций внешних займов Российской Федерации на сумму до 1,25 млрд. долларов и снижались объемы заимствований в части не оправдавших себя связанных (нефинансовых) кредитов международных финансовых организаций и правительств иностранных государств.

Благоприятные тенденции  в развитии рынка государственных  внешних заимствований России, проявившиеся в период 2001-2003гг, Правительство  Российской Федерации закрепило  в 2004г. и последующие годы. Уже  в конце 2003г. Россия была в состоянии  привлекать на международных рынках капитала по ставке не более 6-7% годовых. В то же время стоимость привлечения связанных (нефинансовых) кредитов с учетом различных косвенных расходов составляла около 9%, а заимствования у международных финансовых организаций – и того больше: до 11% (также с учетом операционных и других дополнительных расходов российской стороны).

Таким образом, федеральная  власть отдает явное предпочтение несвязанным (финансовым) заимствованиям, осуществляемым преимущественно в форме еврооблигационных займов. Такая позиция отражает возросший кредитный рейтинг Российской Федерации и создает предпосылки для минимизации процентных расходов федерального бюджета. Целевые (нефинансовые) заимствования запланированы на уровне меньшем, чем в предшествующие годы. Это соответствует курсу Правительства России на постепенный отказ от финансирования различных проектов за счет «связанных» и требующих правительственных гарантий кредитов международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм. Достигнуто это за счет исключения из Программы кредитов, средства которых практически не используются в течение 2-3 лет, не включения в Программу новых заимствований для финансирования проектов, находившихся в стадии проработки, аннулирования ряда консультационных займов международных финансовых организаций, заключенных еще 1994-1998гг. Предпринятые действия позволяли сделать максимально возможное для концентрации ресурсов российской стороны на софинансировании включенных в Программу и реально осуществляемых проектов, реализуемых за счет внешних заимствований.

Это означает, что при  формировании Программы внешних  заимствований на 2004г. Правительство России стремилось к решению следующих задач:

- минимизация стоимости  новых государственных заимствований;

- оптимизация бюджетных  расходов по погашению и обслуживанию  привлеченных займов и кредитов;

- расширение практики  использования финансовых инструментов, связанных с размещением еврооблигационных займов.

Выполнение установки  на расширение внешних облигационных  займов в 2004г. (равно как в 2002 и 2003гг.) оказалось нецелесообразным. Это  объяснялось двумя обстоятельствами: относительно высокой стоимостью новых российских заимствований (по сравнению с их стоимостью для индустриально развитых государств) и нежелательностью привлечения в страну дополнительных инвалютных поступлений, поскольку они и без займов в избытке шли в Россию на основе экспорта топливно-энергетических ресурсов. Федеральными бюджетами на 2005 и 2006гг. несвязанные (финансовые) заимствования на международных рынках капитала не планируются вовсе (см. Приложение 2 и Приложение 3). Это вполне согласуется с решением стратегической задачи замещения внешнего долга внутренними обязательствами.

3. Перспективы сокращения  и социально-экономическое значение  государственного долга российской федерации

3.1. Перспективы погашения государственного долга российской федерации

Выше шла речь о попытках поставить развитие государственного долга в русло решения конкретных задач в рамках отдельных программ. Однако только с началом нового столетия можно связывать серьезные намерения  поставить развитие долговой сферы государства на научную основу. Именно в этот период разрабатываются Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003-2005годы (одобрены Правительством Российской Федерации 6 марта 2003г.). В эти годы Правительство исходит в своей долговой деятельности из необходимости:

- создания условий для  повышения значения государственных  заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга;

- ограничения объема государственных  заимствований объемом погашения государственного долга;

- увеличения удельного  веса внутреннего долга в структуре  государственного долга;

- завершения урегулирования  долга бывшего СССР;

- снижения расходов на  обслуживание государственного  долга;

- ограничения привлечения  средств международных финансовых  организаций финансированием проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

- получения Российской  Федерацией к 2005 году инвестиционного  рейтинга.

Эти направления долговой политики успешно реализуются Правительством России, и параллельно готовится проект Основных направлений долговой политики Российской Федерации на 2006-2008 годы. Согласно представленному документу Минфин России предлагает считать основными целями долговой стратегии следующие:

- сохранение объемов и  структуры государственного долга,  позволяющих гарантированно выполнять обязательства по его погашению и обслуживанию, а также рефинансировать долг независимо от состояния федерального бюджета;

- осуществление государственных  внутренних заимствований в объеме, позволяющем активно развивать  рынок корпоративных и муниципальных  заимствований, обеспечивающих финансирование инвестиций в отраслях и регионах;

- изменение структуры  государственного долга Российской  Федерации в части дальнейшего  увеличения удельного веса внутреннего  долга в структуре совокупного государственного долга.

Только научно обоснованная концепция развития и использования  государственных долговых отношений в интересах общества может обеспечить неуклонное повышение эффективности управления государственным долгом. Необходимое и достаточное условия достижения высоких показателей результативного управления задолженностью государства пока далеки от своего практического воплощения. Вот почему все еще остро стоит вопрос об эффективности управления государственным долгом, под которой понимается степень достижения оптимальности основных параметров долга (его величины, структуры, стоимости обслуживания и других) и способность органов власти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряющего  эффективность управления государственным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, государство оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует методик оценки положительного влияния государственного долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс и степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны  результативности управления государственным долгом можно измерить. В частности, о масштабах реализации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления чистой выручки от реализации государственных заимствований. Более полное представление об эффективности государственной долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного долга к сумме расходов, выраженное в процентах. Эффективность управления (Э) рассчитывается по следующей формуле.

Э = (П - Р) / Р * 100, где 

П – поступления по системе  государственного долга;

Р – расходы по системе  государственного долга.

Наиболее общим показателем  долговой нагрузки является отношение  совокупного государственного долга  к объему ВВП, выраженное в процентах (в международной практике он не должен превышать 40-42% ВВП). Этот же показатель, при необходимости более углубленного анализа, рассчитывается отдельно для  внутреннего и внешнего долга [10].

Показательным для характеристики долговой нагрузки является также отношение  платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к объему ВВП к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в  процентах. И эти показатели при  необходимости рассчитываются раздельно  для внутреннего и внешнего долга.