Развитие межбюджетных отношений

неналоговых доходных источников;

- реализация программ поддержки развития отдельных регионов и т.п.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ.

Конечная цель межбюджетных отношений и бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.

Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.

Основной инструментарий межбюджетного выравнивания – межбюджетные трансферты. Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральных, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы – федеральный, региональный или местный бюджет – имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. [12]

Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до средне российского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета.

Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ. [12]

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать:

- доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;

- доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;

- наличие административного контроля цен;

- предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона.

Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки – руководства субъектов Федерации и муниципальных образований. [17]

3.2 Межбюджетные отношения в РФ на 2012-2014 годы.

Политика в области межбюджетных отношений Российской Федерации на 2012-2014 годы будет направлена на:

-корректировку механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
-дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
-создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.

Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в последние годы вдвое превышали показатели инфляции. Этому способствовал рост экономики страны, что обеспечивало положительную динамику поступлений в бюджет (рис.1).

Рис.1

В условиях мирового финансового кризиса произошло значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и темпов роста налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации в среднесрочной перспективе будет осуществляться в условиях неблагоприятной экономической ситуации, негативным образом сказывающейся на доходных источниках региональных и местных бюджетов.

Одной из базовых задач политики межбюджетных отношений на 2012-2014 годы является адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.

Сокращение общего объема межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в основном обусловлено сокращением объема межбюджетных субсидий (таблица 2).

Таблица 2

Анализ приведенных в таблице данных показывает, что общая доля межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации расходов федерального бюджета (без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) в ВВП в 2010-2013 годах ежегодно снижается.

Аналогичная тенденция снижения прослеживается также и по показателю доли межбюджетных трансфертов в общих расходах федерального бюджета.

Анализ приведенных данных показывает, что распределенный объем межбюджетных трансфертов в 2011 году составил 791,1 млрд. рублей, или 62,8 % общего их объема, что на 3,8 процентного пункта меньше, чем в 2010 году, и снижается в 2012 году до 639,0 млрд. рублей (62,4 %) и в 2013 году - до 582,9 млрд. рублей (60,5 %).

Нераспределенный резерв, предусмотренный по отдельным межбюджетным трансфертам в 2011 году составил 9, 53 млрд. рублей, или 1,2 % распределенного объема межбюджетных трансфертов. Основная сумма нераспределенного остатка приходится на субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации (9,39 млрд. рублей). Сумма указанного резерва, предусмотренная по отдельным субвенциям, не превышает максимально допустимый размер нераспределенного объема субвенций (5 %).

Общая распределенная сумма межбюджетных трансфертов, включая дотации (межбюджетные субсидии) конкретным бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по оценке Счетной палаты, в 2011 году составляет 854,9 млрд. рублей, или 69,7 % общей суммы межбюджетных трансфертов (в 2010 году - 72,9 % и 2009 году - 73,9 %).

В разделе «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации общего характера» на долю дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приходится в 2011 году 69,7%, иных дотаций - 22,2 % и прочих межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера - 8,1 % общей суммы межбюджетных трансфертов по разделу.

По подразделу на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2011 - 2013 годах не предусматривается увеличение бюджетных ассигнований из федерального бюджета (объем дотаций сохранен на уровне 2010 года в объеме 396 995,7 млн. рублей ежегодно). Таким образом, предложение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (постановление от 14 апреля 2010 г. № 120-СФ) в части увеличения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях сглаживания последствий пост кризисного влияния на социально-экономическое развитие регионов не учтено.

Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2011 году составит 69 (в 2010 году - 70), в 2012 году — 68 и в 2013 году - 68 (при распределении 80 % общего объема указанных дотаций).

Согласно пояснительной записке к законопроекту предоставление указанных дотаций обеспечит сокращение в 2011 году разницы в бюджетной обеспеченности между 10 наименее и 10 наиболее обеспеченными регионами с 5,8 раз до 2,4 раз.

На 2012 год предусматривается резерв дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в сумме 59 549,3 млн. рублей (15 % к общей сумме дотаций) и на 2013 год - 79 399,1 млн. рублей (20 %), что соответствует установленным ограничениям.

На 2012- 2013 годы предусматривается уменьшение объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, потребность в которых по мере преодоления последствий финансово-экономического кризиса будет сокращаться.