Бюджетирование, ориентированное на результат

Ресурсы                   Мероприятия                     Продукт                    Результат

2.1.2.Включение  показателей результативности бюджетных  расходов в проект бюджета

Показатели  результативности и эффективности, используемые при БОР

Затраты (inputs) - ресурсы, которые требуются для производства продукта (предоставления услуги), исполнения программы.

Продукт, выпуск, непосредственный результат, прямой результат (output) - продукт, произведенный в течение отчетного периода, или услуга, предоставленная в течение отчетного периода, представляющие собой непосредственный результат произведенных затрат.

Результаты, конечные результаты, социальные результаты (outcomes) - результаты, которые напрямую связаны с целями, задачами, общей миссией той или иной программы, выгода, польза предоставления услуги для ее получателя.

Промежуточные результаты (intermediate outcomes) - результат, который, как предполагается, должен привести к определенному конечному результату.

Конечные результаты (end outcomes) - результат, являющийся конечной задачей, целью, миссией программы, услуги.

Целевые установки (targets) - определенные результаты, которых планируется достичь в ходе осуществления проекта. Они могут определяться в количественном, качественном и временном выражении.

Эффективность, экономическая эффективность (efficiency) - отношение величины затраченных ресурсов к величине полученного с помощью этих ресурсов продукта (output) или результата (outcome).

Продуктивность (productivity) - отношение величины продукта (output) или результата (outcome) к величине затраченных ресурсов.

Социальная  эффективность, общественная эффективность, результативность, конечная  эффективность (effectiveness) - достижение определенного конечного общественно значимого результата в расчете на единицу затрат.

Как видно из определений, показатели мониторинга реализации программ являются вполне конкретными величинами и характеристиками, с помощью которых производится количественное измерение затрат, непосредственного результата произведенных затрат и конечных результатов от реализации программ.

Выбор количественных и  качественных показателей социальной и экономической эффективности  является одним из самых важных и  в то же время самых сложных  моментов в БОР.

Ключевое значение показателей эффективности бюджетных расходов заключается в том, что эти показатели должны стать основой для оценки степени достижения намеченных целей, результативности и эффективности реализации программы. Неправильный выбор показателей и их последующее использование может привести к неэффективным управленческим решениям.

Основные рекомендации по выбору показателей результативности бюджетных расходов сводятся к следующим:

• показатель должен соотноситься с целями и задачами исполнения программы / предоставления услуг;
• расчет показателя должен быть возможен на основе достоверной информации, полученной на регулярной основе;
• показатель не должен дублировать другие показатели;
• показатель должен быть удобным  для расчетов, анализа и использования в отчетах;
• показатель должен быть понятен пользователям.

При планировании бюджета, ориентированного на результат, очень  важную роль играет определение значений целевых установок - результатов, которых  планируется достичь в ходе осуществления  проекта. Целевые показатели могут  устанавливаться для показателей выпуска, конечных результатов, показателей эффективности.

Целевые показатели устанавливаются  на основе:

• приоритетов государственной политики;
• социальных, общественных приоритетов;
• стратегического плана организации;
• предполагаемых изменений внешних факторов (законодательства и т.п.);
• значений показателей за предыдущие годы;
• объема средств и персонала, который, как предполагается, будет иметься в распоряжении программы;
• значений показателей аналогичных программ;
• значений показателей других организаций, являющихся примерами «лучшей практики», включая показатели организаций частного сектора.

Целевые установки могут  определяться как для показателей  продукта (output target) (например, сдача в установленные сроки 90% отчетов, не требующих исправления), так и для показателей социально-экономического результата (outcome target) (достижение профицита бюджета 2%).

2.1.3. Временной горизонт планирования

Внедрение БОР в практику управления финансами, как правило, сопровождается  переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

• для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
• измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года, поэтому показатели результатов текущего финансового года не могут являться базой для оценки эффективности реализации программы (Например, для осуществления оценки эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время для выявления процента успешно вылеченных пациентов).

Одно из предложений  по решению данной проблемы – в  процессе бюджетного планирования учитывать  результаты, которые, как ожидается, будут получены в будущем в  процессе реализации программы. При  этом ожидаемые результаты могут основываться на данных мониторинга достижения результатов в прошлом. 

2.1.4. Определение потребностей в ресурсах

При составлении проекта  бюджета учреждения определяют свои цели и задачи, которые должны быть выполнены,  выбирают процедуру достижения целей и на основании этих данных рассчитывают, какое количество ресурсов им для этого потребуется.

Процедура определения  расходных потребностей министерства / государственного учреждения для  составления бюджета, ориентированного на результат, одобренная американским Департаментом управления и бюджетирования (Office of Management and Budget (OMB)), включает 5 этапов:

Этап 1: Виды деятельности, выполняемые в рамках учреждения, включаются в программу

Этап 2: Для каждого  вида деятельности, внесенного в программу, определяются единицы измерения

Затем организация определяет, какое количество преступлений она  планирует расследовать в следующем  году. Эта оценка может производиться  на основе многих факторов, например, показателей  предыдущего года, ожидаемых изменений в объеме бюджетных ассигнований, изменений законодательства и т.д.

Этап 3: Рассчитывается количество рабочего времени, которое будет  затрачено на проведение конкретных видов расследований

Этап 4: Рассчитывается полная стоимость (с учетом прямых и косвенных расходов) каждого вида деятельности

Анализ затрат является важным инструментом определения расходных  потребностей при БОР. Современные  методики внедрения БОР рекомендуют  производить расчет стоимости услуг  на основе метода полных издержек. Дело в том, что существующая в современной практике система учета во многих случаях не отражает полной реальной экономической стоимости муниципальных услуг. В частности, расчет стоимости муниципальных услуг часто производится без учета амортизации основных фондов, административных и прочих расходов. Данная проблема особенно актуальна в отношении услуг социальной сферы, где значительная доля издержек предоставления услуги приходится на административные расходы.

Этап 5: Каждый вид деятельности соотносится с конкретными показателями производства продукта

Страны, где применяется  многолетние бюджетирование, как  правило, используют следующие принципы оценки расходов (они касаются и  новых программ, и расходов на содержание имеющейся сети).

1. По «старым» расходам:

• Потребность - как в прошлом году (берется объем расходов из бюджета прошлого года);
• Индексация – на изменение тарифной сетки и цен;
• Изменение спроса – например, изменение численности лиц, которым положены пособия (льготы и пр.) в соответствии с действующим законодательством;
• Экономия, связанная с повышением эффективности осуществления «старых» программ - имеются в виду инициативы самих исполняющих организаций;
• Экономия, связанная с повышением эффективности осуществления «старых» программ - имеются в виду инициативы центра (правительства);
• Изменения в объеме текущих расходов, связанные с реализацией инвестиционных проектов (например – компьютеризация документооборота).

2. Расходы, рост которых  связан с новыми решениями  или пересмотром объема ранее  принятых программ:

• Ожидаемые изменения объема расходов в связи с сокращением или увеличением объемов программы;
• Прирост текущих издержек, связанный с завершением инвестиционных проектов в рамках расширения программы.

2.1.5. Использование данных, полученных  в ходе мониторинга результативности, при разработке бюджетных заявок

Важную роль в процессе бюджетного планирования при БОР  играют показатели результативности выполнения программы в предыдущие годы, собранные  в ходе мониторинга. Эти данные позволяют:

• получить базовую информацию для формирования и обоснования бюджета;
• оценить эффективность выполнения программ, выявить неэффективно выполняемые программы и эффективно работающие программы с целью дальнейшей корректировки политики в области распределения государственных ресурсов с учетом приоритетов государственной политики.

           Использование результатов мониторинга в процессе планирования бюджета имеет свои ограничения: полученные в прошлом результаты нельзя автоматически экстраполировать на будущий год, поскольку всегда есть вероятность того, что на деятельность учреждения в будущих периодах будут оказывать воздействие внешние факторы.

Еще сложнее оценить  величину затрат, необходимых для  повышения показателей результативности, особенно для достижения конечных результатов, хотя по мере накопления опыта работы с результатами мониторинга оценка взаимосвязи между предполагаемыми результатами и ресурсами может стать более предсказуемой. Теоретически по мере накопления данных мониторинга можно установить (хотя бы приблизительно) взаимосвязь между всеми элементами цепочки показателей модели БОР: ресурсы – продукт – промежуточный результат – конечный результат, однако по мере перехода от анализа связи «ресурс – продукт» к связи «ресурс – промежуточный результат» и «ресурс/продукт – конечный результат» прогноз становится все менее точным и более неопределенным.

Прогноз на основании анализа связи «ресурс  – продукт»

Данные, полученные в ходе мониторинга результативности за прошлые годы, могут служить основой для оценки зависимости между ресурсами и ожидаемым объемом предоставления услуг / производства продукта. При этом необходимо учитывать, что прогнозным оценкам все равно будет свойственна некоторая неопределенность, особенно в том случае, если планируемая деятельность будет отличаться по сложности от деятельности предыдущих периодов, а также если велика зависимость будущей работы от внешних факторов (например, многие программы – трудоустройства, социального, медицинского обслуживания – зависят от множества социальных, экономических факторов).

Прогноз на основании анализа связи «ресурс  – промежуточные результаты»

Для некоторых  показателей результативности связь  между данными о ресурсах и  промежуточными результатами может быть установлена достаточно точно. Например, можно достаточно точно спрогнозировать такой промежуточный результат, как срок выполнения заявки, если известен объем финансирования программы и ее штат. Однако все равно остается риск воздействия внешних факторов – например, непредвиденный рост числа поступающих заявок или рост доли сложных заявок.

Прогноз на основании анализа связи «ресурсы – конечные результаты»

Установить  прямую взаимосвязь между ресурсами  и конечными результатами практически  невозможно, так как достижение конечных результатов зависит от множества внешних факторов. Однако выявление этой взаимосвязи и ее учет при бюджетном планировании, по крайней мере, в качественном выражении, очень важно.

Прогноз на основании анализа связи «продукт – результаты»

При планировании бюджета необходимо проанализировать объем предполагаемого продукта на финансовый год и оценить, какие  результаты могут быть получены на его основе, и сколько времени  для этого потребуется.

 

Прогноз на основании анализа связи «промежуточные результаты – конечные результаты»

Связь между  количеством детей, которым были сделаны прививки, и уровнем заболеваемости данной болезнью среди привитых детей.

2.1.6. Формирование бюджетных заявок

Первая часть бюджетной  заявки содержит постановку приоритетов, стратегических целей и тактических задач, описание реализуемых программ и ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты министерством или ведомством.

Стратегическая цель должна описывать планируемый конечный социально значимый результат реализации одной из функций учреждения. Каждая стратегическая цель в свою очередь разбивается на несколько тактических задач, описывающих конкретные ожидаемые результаты деятельности учреждения, которые могут быть определены в количественном, качественном и временном выражении.