Бюджетирование, ориентированное на результат

Комплексы мероприятий, необходимые для достижения запланированных  целей, предтавляются в виде программ. Описание каждой программы включает:

• описание услуг, предоставляемых в рамках программы;
• группы потребителей этих услуг;
• целей и задач программы и способов их достижения;
• ожидаемых результатов (в количественных показателях выпуска и социально значимых результатов);
• методов оценки социальной и экономической эффективности программ.

В бюджет программы включаются все средства, необходимые для  ее реализации в течение определенного  периода времени. Бюджет должен покрывать  все расходы по реализации программы, в том числе расходы, связанные  с планированием, выполнением мероприятий по программе, управлением программой, мониторингом ее результатов.

Программы могут формироваться  в соответствии с различными подходами: по функциям учреждения; по категориям потребителей  услуг; по видам учреждений-получателей  бюджетных средств (детские сады, школы и т.д.) и др.

Вторая часть бюджетной  заявки содержит информацию о доходах  и расходах учреждения и может  включать в себя следующие разделы: данные о расходах и доходах учреждения за предшествующие периоды; оценку величины предполагаемых расходов в предстоящем году и обоснование расходов по программам.

2.2. Исполнение  бюджета

Переход от бюджетирования по постатейному принципу к БОР вносит изменения в такие этапы и  элементы процедуры исполнения бюджета, как санкционирование расходов, учет произведенных расходов, контроль за исполнением бюджета.

2.2.1. Санкционирование расходов бюджета

Санкционирование бюджетных  расходов предполагает составление  и утверждение бюджетной росписи, или уведомления, о бюджетных  ассигнованиях,  которые получают министерства и ведомства. Одно из отличий БОР от традиционной модели постатейного бюджетирования заключается в том, что политика БОР направлена на повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей. При этом министерства и ведомства наделяются правом самостоятельно решать, каким образом следует организовать свою деятельность и распределять ресурсы между статьями расходов для решения поставленных задач.

Свобода действий министерств  и ведомств в реализации поставленных задач  обеспечивается за счет выделения ассигнований в достаточно агрегированном виде. Как правило, государственное учреждение получает отдельные ассигнования на внутреннее управление и отдельно – на осуществление основной деятельности. Государственные учреждения самостоятельно решают, как следует организовывать свою деятельность и какое сочетание ресурсов необходимо для этого, действуя в рамках установленных бюджетных лимитов. Финансы контролируются в рамках агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям.

Для государственных  учреждений, занятых простой управленческой деятельностью, средства выделялись обычно следующим образом:

1. Расходы на внутреннее управление
2. Аренда помещений

В первой статье расходов отдельно оговаривались максимальные суммы, которые можно было использовать на заработную плату и представительские расходы. Регулирование штатного расписания и разрядов заработной платы было отменено. В то же время деятельность государственного учреждения стали делить на различные области. Было расписано содержание каждой из областей и расходы на них.

Другой мерой, обеспечивающей свободу принятия решений министерствами и ведомствами, является практикуемый во многих странах перенос остатков неиспользованных средств на следующий  год. Такой подход позволяет избежать известной проблемы нерационального расходования в конце года не использованных учреждениями бюджетных средств из-за опасения сокращения ассигнований в следующем году. Возможность переносить неиспользованные ассигнования на следующий бюджетный год позволяет учреждениям принимать более рациональные решения относительно времени осуществления закупок.

2.2.2. Учет бюджетных расходов

Для стран, применяющих  БОР, характерен переход от кассового  метода учета исполнения бюджета  к методу учета по начислениям. В отличие от кассового метода, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в момент их получения, метод начислений предполагает учет на момент возникновения расходных обязательств. Метод начислений позволяет вести учет расходов на основные фонды, материалы и т.п. не на момент приобретения последних, а на момент их фактического использования в процессе предоставления услуг, что делает расчет стоимости услуг более полным. Например, если в отчетном периоде организацией было приобретено новое оборудование, в стоимость услуг должна включаться величина амортизационных отчислений, сделанных в отчетном периоде, а не величина расходов на приобретение оборудования.

2.2.3.Контроль  за исполнением бюджета

При переходе от традиционного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета, а именно: внешний контроль (со стороны Министерства финансов, Счетной палатой и т.п.) постепенно заменяется на внутренний (осуществляется самим министерством, через ответственность конкретных исполнителей). Это связано с общей тенденцией повышения степени децентрализации и предоставления большей самостоятельности исполнителям в выборе способов и средств выполнения поставленных задач.

2.3. Отчет об  исполнении бюджета, оценка результатов

При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

Бюджетирование, ориентированное  на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Основными критериями оценки являются:

• Экономическая эффективность программ, т.е. соотношение объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление;
• Социальная эффективность программ, т.е. эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления бюджетных услуг.

Система показателей  должна быть разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки.

Эта система должна включать, прежде всего, следующие показатели:

• показатели затрат – т.е. ресурсы, необходимые для оказания бюджетной услуги;
• показатели результатов, включая
• непосредственные результаты программ: показатели услуг (объема и качества)
• конечные результаты программ: показатели эффекта от предоставления бюджетных услуг для их получателей.
• показатели, непосредственно отражающие мнение клиентов о качестве и полезности услуги.

Мониторинг представляет собой непрерывный процесс измерения  и регистрации показателей результативности, достигаемых в ходе реализации программ.

В отличие от мониторинга, оценка результатов, как правило, представляет собой разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватить, помимо прочего, такие вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ.

Оценка, проводящаяся по завершению программы, позволяет сопоставить  фактические и ожидаемые результаты ее реализации, включая воздействие  программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы успеха программы и проблемы, возникшие в ходе ее выполнения. Тем самым она вооружает органы исполнительной и законодательной власти ценной информацией для определения и корректировки приоритетов государственной политики, для разработки новых программ.

Годовой отчет, как и бюджетная заявка, как  правило, состоит из двух частей:

1. Финансовой части  (отчет о прибылях и убытках, баланс, анализ финансирования,  отчет об использовании ассигнований). Занимает 2-3 страницы из 100-150 страниц отчета.
2. Части, посвященной деятельности (какие были достигнуты результаты по сравнению с поставленными Правительством задачами). Свою деятельность государственное учреждение представляет в этой части в тех же терминах, в каких Правительство ставило ему задачи в регламентационном письме. Там дается описание деятельности за год, достигнутые результаты и степень выполнения поставленных задач.

Помимо годового отчета глава государственного учреждения и отраслевой министр проводят так  называемый диалог по целям и результатам. В нем обсуждаются достигнутые цели, а также цели и результаты, достижения которых Правительство ожидает в следующем году.

В некоторых  странах годовой отчет проверяется  внешним ревизионным органом, который  представляет в Правительство ревизионное  заключение. Проверке подвергается как финансовая часть, так и достигнутые результаты и проч. 

4. Рекомендации  по внедрению БОР: выводы на  основе анализа международного  опыта 

Первой и одной из самых сложных задач для управления по результатам является разработка количественных  показателей  достижения целей, которые ставят перед собой органы управления. Для выполнения поставленной задачи необходимо выполнить следующие виды работ:

1. Разработка количественных измеряемых показателей результативности работы администрации в нескольких выбранных областях.
2. Разработка и внедрение процедур постоянного наблюдения за деятельностью по предоставлению услуг с использованием разработанных показателей; учет общественного мнения.
3. Использование данных наблюдений для планирования деятельности по устранению недостатков и улучшению управления
4. Использование данных наблюдений для информирования общественности о деятельности администрации для привлечения населения к процессам управления.

Опыт показывает, что  для получения первых осязаемых  результатов требуется  более чем один год срока.

Для выполнения работы  предлагается следующий план:

1. Выбор области деятельности, в которой будет внедрено управление по результатам
2. Определение целей деятельности
3. Разработка показателей результативности
4. Разработка процедуры и метода систематического измерения и регистрации показателей результативности (мониторинг результативности) и внедрения их в практику работы.
5. Привлечение общественности к оценке результатов работы администрации
6. Разработка плана действий по улучшению показателей
7. Распространение информации

Внедрение мониторинга  результативности закладывает прочный  фундамент для бюджетирования по результатам. Мониторинг позволит собрать  необходимые данные о ресурсах, затрачиваемых  для выполнения каждой муниципальной и государственной функции, об объемах выполняемых работ и фактических потребностях в предоставляемых услугах, о социально-значимых результатах деятельности и качестве бюджетных услуг. Широкое распространение через средства массовой информации данных мониторинга создаст возможность для привлечения общественности к контролю за результатами  работы органов управления. Процедуры и методы систематического измерения и регистрации показателей результативности (мониторинга результативности) должны быть проверены в работе и отлажены, а справедливость и объективность заложенных в основу критериев должна быть признана специалистами. После этого появится возможность для внедрения планирования по целям. Определенные требования к качеству услуг будут включены в контракты с подрядчиками на предоставление услуг, показатели результативности учреждений будут ежегодно устанавливаться как управленческие задания, а на руководителей будет возложена ответственность за результативность работы учреждений.

Параллельно с разработкой и внедрением  мониторинга результативности должна проводиться работа по перестройке деятельности отраслевых подразделений органов исполнительной власти (министерств) в соответствии с программно-целевыми принципами.

Для каждого отраслевого  подразделения администрации необходимо выполнить следующие виды работ.

1. Сформулировать миссию подразделения, т.е. самую общую цель деятельности, смысл своего существования.
2. Проанализировать все выполняемые им виды деятельности и их соответствие миссии.
3. Сгруппировать эти виды деятельности в программы,  направленные на достижение определенных социально значимых целей.
4. Определить цели, достижение которых необходимо в обозримое время
5. Поставить задачи, которые нужно решить, чтобы добиться поставленных целей.
6. Построить иерархию задач и мероприятий, ведущих к достижению целей; довести ее до элементарных функций.
7. Оценить затраты на выполнение каждой элементарной функции.
8. Распределить задания между подразделениями и сотрудниками.
9. Разработать план мероприятий по децентрализации управления.