Бюджетный федерализм как основа построения бюджетной системы

       Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего  право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

       Принцип равенства бюджетных  прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

       Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов  распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан  единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг.

3. Модели  бюджетного федерализма

       Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной  модели бюджетного федерализма. Причины  этого кроются в сильнейшем влиянии  политики и исторических событий  на бюджетно-налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается несколько моделей – модель фискального, бюджетно-налогового и  конкурентного федерализма.

       Наиболее  распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги, и около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в России. Доля совместных, или регулирующих (в российской терминологии) налогов также высока, в 2007 году она составила свыше 60% налоговых доходов региональных бюджетов.

       В числе положительных характеристик  модели фискального федерализма  называют экономичность централизованного  сбора доходов, широкие возможности  централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания.

       Вместе  с тем у этой модели много недостатков  – стремление к излишней централизации  налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, компенсируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепление согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

       В США, Канаде используется другая модель – модель бюджетно-налогового федерализма.

       В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов (федеральной и региональной), одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений – обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции.

       В модели бюджетно-налогового федерализма  уделяется большее внимание экономическим стимулам, а не административным инструментам (налогам). Федеральное правительство занимается стратегией национального развития – задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.

       Суть  конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства  и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

       В модели конкурентного федерализма  фирмы и население стремятся  выбрать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах – от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных компаниях.

       Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая за них некую  цену – налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду  власти, либо могут переехать в другой регион, при этом перерегистрировав в нем свой бизнес, предприятие. Задача концепции конкурентного федерализма заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.

4. Законодательная основа бюджетного федерализма 
   в Российской Федерации

       Бюджетный федерализм, с правовой точки зрения, - это разграничение полномочий между центральными органами государственной власти Российской Федерации в области бюджета.

       Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных  отношений и бюджетного федерализма в частности, являются:

• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Налоговый кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
• Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации»
• Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете

       Согласно  Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Это разграничение, как уже говорилось  выше, является одним из основных принципов бюджетного федерализма, который предусмотрен ст. 11 Конституции РФ, федеративными и иными (двусторонними) договорами между Российской Федерацией и ее субъектами.

       Глава 3 Конституции РФ посвящена изложению норм федеративного устройства Российской Федерации.

       В статьях 71, 72, 73 определяются предметы ведения Российской Федерации (в  том числе федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные  фонды регионального развития), предметы совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

       Важную  роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В  соответствии с Конституцией РФ местное  самоуправление обеспечивает самостоятельное  решение вопросов местного значения, владение. пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

       Органы  местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, устанавливают местные  налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

       В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который стал главным законодательным актом в области бюджетных отношений.

       Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит  к бюджетным правоотношениям:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

       Органы  государственной власти и управления относятся к числу субъектов  бюджетного права, участие которых  обязательно в бюджетных правоотношениях. В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации.

       В Бюджетном кодексе РФ понятие  «бюджетного федерализма» отсутствует, хотя в обсуждавшемся законопроекте  кодекса ему уделялось серьезное внимание. Однако, по сути, принципам, его характеризующим, посвящена глава 16 «Межбюджетные отношения». А именно:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
• закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

       Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации  целей и методов бюджетной  политики – о равенстве бюджетных  прав, единстве бюджетной системы, разграничении бюджетных полномочий, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетной системы в целом.

       В принятом варианте бюджетного кодекса  РФ полномочия различных уровней  бюджетной системы разделены  на три группы и прописаны в  различных разделах кодекса. В частности выделяются следующие виды бюджетных полномочий разных уровней бюджетной системы:

• полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений, они зафиксированы в гл.2 «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7, 8, 9);
• полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в гл. 7 (ст. 53), гл.8 (ст.59),  гл. 9 (ст. 64);
• полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе РФ закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в гл. 11 (ст. 88-91).

       В рамках Налогового  кодекса РФ (вступил в действие с 1 января 1999г.) устанавливаются общие принципы налогообложения, раскрывается содержание налоговых отношений и налоговых обязательств, определены основные цели и задачи налоговой политики, объекты и субъекты налоговых отношений, основы построения налоговой системы, установлены виды налогов и общие положения  реализации их механизмов, а также меры контроля и ответственности при уплате налогов.