Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения  о передаче каких-либо полномочий с  одного уровня бюджетной системы  РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. В последнее время некоторые  региональные лидеры и главы муниципалитетов обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» — не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

       Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями: госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ); платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь — в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов). Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю: в границах городских округов — с 70% до 80% в бюджеты городских округов, в границах поселений — с 10% до 50% в бюджеты поселений, на межселенных территориях — с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов.²

3. Межбюджетные  трансферты

       На  раздел «Межбюджетные трансферты»  приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 год – 33,7%. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд. рублей, что на 46,8% больше, чем в бюджете 2006 г. (Справочно: на национальную оборону и на общегосударственные вопросы планируется по 15% всех расходов, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – 12,1%).

       За  последние годы объемы перераспределения  значительно возросли.

       Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения  расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

       Основным  видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас – около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР в проекте бюджета на 2007 г. составил в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

       Главная цель этого Фонда – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  РФ. В основе методики расчета объемов  дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. были внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

       В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации  регионов высказываются сомнения, что  эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной  налоговой базы регионов. Критические  замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.

       Предлагаемый  объем Фонда финансовой поддержки  позволяет довести расчетную  бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%, что даже ниже уровня 2006 г. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% (в 2006 г. таких регионов было 38), а у 25 из них – менее 65% (в 2006 г. – 7).

       Главная задача Фонда финансовой поддержки – это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

       Еще одним инструментом межбюджетного  регулирования является Федеральный  фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.

       В 2007 г. субсидии из указанного фонда  получили 69 регионов (в 2006 г. – 55). В то же время, несмотря на то, что объем  фонда в 2007 г. возрос на 58,3% по сравнению  с прошлым годом, его реальные размеры – немногим более 4,2 млрд. руб., слишком невелики, чтобы оказать заметное влияние на развитие региональной инфраструктуры.³

       Важным  инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

       Значительную  часть межбюджетных трансфертов  составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК), объем которого в 2007 г. составил значительную сумму около 153,9 млрд. руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.

       Так, в рамках этого фонда в бюджете  текущего 2006 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, управления и пользования лесами.

       В 2007 г. в составе этого фонда  появляются компенсации для повышения  денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд. руб. Это способствовало выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.

       Помимо  специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

       Прямое  отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 года заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в 2008 году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006 - 2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007 - 2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд. руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

       В целом, представляется, что в проекте  бюджета на 2007 год были предприняты  лишь первые шаги по реализации задач  в сфере межбюджетного регулирования, которые были поставлены в Бюджетном послании Президента и других программных документах.

4. Концепция повышения эффективности  межбюджетных отношений  в 2009 - 2011 годах

       Целью Концепции является повышение эффективности  управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

       Работа  по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой для создания законодательной базы разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

       Расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

       Доходы  в расчете на душу населения увеличились  в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее  увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

       Бюджетные обязательства субъектов Федерации  и муниципальных образований  исполняются практически в полном объеме – доля кредиторской задолженности в расходах по стране не превышает 0,88%.⁴

       Повышается  уровень бюджетной дисциплины, существенно  снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов  РФ требований Бюджетного кодекса.

       Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах.

       Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

       -продолжение  работы по приведению расходных  обязательств Российской Федерации  и субъектов РФ в соответствие  с разграничением полномочий;

       -формирование  новых стимулов к увеличению  доходной базы бюджетов субъектов  РФ и муниципальных образований;

       -совершенствование  механизмов предоставления межбюджетных  трансфертов бюджетам субъектов  Федерации и муниципальных образований;

       -формирование  нового качества финансового  менеджмента на всех уровнях  управления региональными и муниципальными финансами.

       Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его  введения и при решении вопроса  о распределении доходов от данного  налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования – в бюджеты поселений.

       Необходимо  создать на федеральном уровне законодательные  условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы.

       В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов  РФ представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться.

       Данные  решения положительно скажутся на росте  доходов населения в среднесрочной  перспективе.

Заключение

       В Российской Федерации в течение  десятилетия реформ сложился принципиально  отличный от существовавшего ранее  механизм бюджетных взаимоотношений  органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе  делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация.

       В то же время реформа межбюджетных отношений на данном этапе рассматривает  такие основополагающие блоки системы  межбюджетных отношений, как разграничение  расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.