Этапы бюджетной реформы

ЭТАПЫ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ 

Т.Г  Нестеренко, заместитель министра финансов Российской Федерации 

Хотя  разделение единого процесса бюджетной  реформы на этапы носит условный характер, тем не менее, при существенном агрегировании различных направлений  этой реформы появляется возможность  лучше понять логику и последовательность действий в ходе ее проведения. Итак:

  I этап — укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета.

  II этап — приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями.

  III этап — переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита.

  Первый  этап бюджетной реформы был ознаменован  принятием в 1998 г. и вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации.

  В тот период времени стояли, казалось бы, элементарные задачи: создать систему, обеспечивающую исполнение бюджета  с соблюдением требований закона и соответственно создать отчет об исполнении бюджета. Для достижения этих задач были созданы соответствующие инструменты: Федеральное казначейство и Счетная палата.

  Посредством казначейского исполнения федерального бюджета были отлажены процедуры  санкционирования расходов, обеспечено создание единого счета федерального бюджета, внедрен контроль за принимаемыми обязательствами, создан реестр участников бюджетного процесса и, наверное, самое  главное — создан отчет об исполнении бюджета.

  В результате, впервые в истории  России отчет об исполнении бюджета  за 1999 г. был принят в форме федерального закона с представлением в Государственную Думу заключения на него со стороны Счетной палаты.

  Другим  результатом этого этапа реформы  стало выявление существенных проблем  в тех вопросах, которые лежат  в основе бюджетных правоотношений, а именно, в полномочиях публично-правовых образований. Отсутствие четкого разграничения  этих полномочий приводило, во-первых, к тому, что Российская Федерация  принимала большое количество законов, порождающих расходные обязательства, исполнять которые приходилось  субъектам и муниципалитетам. Во-вторых, как следствие первого, образовался  значительный объем расходных обязательств не обеспеченных финансовыми ресурсами, причем граждане не могли понять, кто  же, в конечном счете, должен им осуществлять те или иные выплаты, платить пособия, возмещать расходы по некоторым  видам услуг и т.д. Все это  привело к тому, что, в-третьих, возникло огромное количество судебных исков  к казне Российской Федерации  за неисполнение принятых законов.

  Поэтому начало II этапа бюджетной реформы я бы отнесла к 2004 г., когда Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты фундаментальные изменения в бюджетном законодательстве (БК, № 120-ФЗ от 20.08.2004 г.), а также в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований (№ 95-ФЗ от 04.07.2003 г.; № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.), и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (№ 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

  В результате на смену длительным и  безуспешным попыткам создания (в  масштабах всей страны) системы минимальных  государственных стандартов, предназначенных  для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для  формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в ст. 65 Бюджетного кодекса, который устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством  Российской Федерации разграничением полномочий между органами государственной  власти и органами местного самоуправления.

  Итак, в Бюджетном кодексе заложена следующая правовая основа.

  1. Определены публично-правовые образования  (Российская Федерация, субъекты  Федерации, муниципалитеты).

  2. Полномочия между ними четко разграничены (Конституцией, Законами № 95-ФЗ, 133-ФЗ).

  3. В процессе реализации полномочий, публично-правовое образование принимает  обязательства (или посредством  законов, или посредством заключения  договоров, соглашений).

  4. Для финансового обеспечения  расходных обязательств публично-правовое  образование формирует бюджет, в  расходной части которого фиксируются  ассигнования, необходимые для оплаты  возникшего обязательства.

  5. И дальше - оплата обязательств из соответствующего бюджета.

  Такой подход к формированию бюджета приводит к необходимости более взвешенного  подхода к рассмотрению законопроектов порождающих расходные обязательства, создает возможность сделать  прогноз расходов не на один год, а  на тот период, в котором они  будут действовать и соответственно спрогнозировать сбалансированность бюджета публично-правового образования  в среднесрочной перспективе.

  Как только выстроилась эта конструкция: публично-правовые образования, полномочия, принимаемые обязательства и  расходы бюджета для оплаты этих обязательств, так сразу же в 2004 г. было принято еще одно из самых главных решений — в Бюджетном кодексе были устранены положения, которые предусматривали, что расходные обязательства исполняются только в пределах предусмотренных законом о бюджете ассигнований.

  Конституционный суд поставил под сомнение эти  положения бюджетного законодательства. Согласно принятому им Постановлению  от 23 апреля 004 г. № 9-П, бюджет просто определяет объем финансовых ресурсов, необходимых для исполнения уже принятых обязательств. Сам по себе бюджет не является нормой материального права и не порождает никаких обязательств. Это — просто финансовый план государства.

  Интересно отметить, что естественные нормы, правильные понятия, такие например, как институт расходных обязательств, быстро входят в практику применения. Через три  года все стали оперировать понятиями  «принятые обязательства», «действующие расходные обязательства», «принимаемые обязательства». Они уже органично  вписались в нашу жизнь, в бюджетную  терминологию, стали общеупотребительными.

  К сожалению, приходится признать, что  работа, связанная с разграничением полномочий между публично-правовыми  образованиями, которое является чрезвычайно  важным и необходимым условием для  нормально функционирующей бюджетной  системы, окончательно не завершена. Более  того, сегодня наметился некоторый  отход от поставленной цели в связи  с непрекращающейся передачей субъектам  Федерации федеральных полномочий и предоставлением им различных  субсидий на исполнение их собственных, причем конкретных обязательств. Часто  становится не совсем понятным, чьим является то или иное обязательство. Например, субъекты Федерации считают, что  раз те или иные субсидии стали  постоянными, значит, предоставление этих субсидий стало неотъемлемым обязательством Российской Федерации по тому или  иному виду финансовой поддержки.

  Такой подход вызывает сожаление. Первоначально  планировалось, что основным видом  финансовой помощи субъектам Федерации  из федерального бюджета должен быть Фонд финансовой поддержки, в основе которого лежат формулы расчета  финансовой поддержки. Переход на все  возрастающий объем, и количество точечных видов финансовой поддержки породил  у многих ошибочные представления  о снижении степени их ответственности  за их исполнение. Кроме того, такой  подход к формированию межбюджетных трансфертов существенно деформирует  структуру региональных бюджетов, поскольку  они вынуждены подчиняясь правилам предоставления субсидий увеличивать  бюджетные ассигнования по одним  направлениям иногда в ущерб другим.

  В настоящее время можно условно  говорить о третьем этапе бюджетной реформы, который направлен на совершенствование управления общественными финансами. Основная задача этого этого этапа — переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат.

  Если  на первом этапе, надо было наладить процесс  исполнения бюджета, ввести систему  учета, основанную на кассовом методе, то сегодня этого недостаточно. Необходимо создать систему учета, основанную полностью на методе начислений, совершенствовать имеющийся инструментарий — план счетов бюджетного учета и разрабатывать  стандарты учета и отчетности.

  Если  на первом этапе важно было внедрить процедуры внешнего контроля, то на третьем этапе необходимо создание и развитие систем внутреннего контроля и аудита.

  Если  раньше нужно было навести элементарный порядок в бюджетном хозяйстве, то в настоящее время необходимо новое качество управления общественными  финансами. Надо работать над определением цели и оценкой результатов расходования бюджетных средств, создавать системы  мониторинга, внутреннего аудита, научиться  сравнивать финансовое положение с  положением публично-правовых образований  и учреждений аналогичных структур, существующих в коммерческом секторе. Это — совсем другой подход. Все  больше следует анализировать положительный  опыт управления финансами, выработанный коммерческим сектором, и применять  этот передовой опыт в сфере публичных  финансов.

  К настоящему времени, весь Бюджетный  кодекс построен исходя из того, что  в центре всех бюджетных правоотношений стоит ведомство, оно же главный  администратор бюджетных средств.

  Администратор бюджетных средств действует  от имени публично-правового образования. Он администрирует доходы публично-правовых образований в виде налогов и  доходов от использования имущества, являясь администратором доходов, администрирует публичные расходы  в виде расходов на оплату обязательств, вытекающих из законов, принимает расходные  обязательства, вступая в гражданско-правовые отношения от имени публично-правового  образования и заключает договора. Администратор бюджетных средств, действуя от имени собственника, формирует  в конечном итоге финансовый результат  публично-правового образования. Особым администратором, например, на федеральном  уровне выступает Федеральное казначейство, на имя которого открыт единый счет федерального бюджета. Такое закрепление  ролей очень похоже на организационную  структуру любой корпорации. Отличие  заключается в том, что если для  хозяйственной корпорации применим принцип — разрешено все, что  не запрещено законодательством, то для всех участников бюджетного процесса, разрешено только то, что прямо разрешено. Все участники бюджетного процесса обладают ограниченной или специальной правоспособностью. Если не предусмотрено какое-то действие в каком-либо нормативном акте, то это действие запрещено.

  Важно подчеркнуть, что в отличие от редакции Кодекса 2004 г., в которой главным было появление института расходных обязательств, в редакции Кодекса 2007 г. главная новация — трехлетний бюджет.

  Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники  бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости  от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года.

  Во-вторых, еще большее значение удлинение  горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных  учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

  Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

  - проверка правительственных и  законодательных решений на предмет  их соответствия среднесрочной  и долгосрочной финансовой стратегии  государства;

  - обеспечение преемственности бюджетного  процесса и повышение фискальной  дисциплины;

  - повышение прозрачности и эффективности  бюджетного процесса.

  Все эти задачи являются чрезвычайно  актуальными на нынешнем этапе бюджетных  реформ в России.

  При этом важно отметить, что хотя термины  «многолетний бюджет» и «многолетний финансовый план» часто используют как синонимы, их отличие заключается  в том, что только многолетний  бюджет, принятый законом, создает правовые последствия, в том числе в  виде права для принятия расходных  обязательств (заключение договоров).

  Другой  важный момент — это закрепление  в Бюджетном кодексе закрытого  перечня всех видов бюджетных  ассигнований, которые различаются  своим правовым статусом и отражением в бюджете. Статья 69 «Бюджетные ассигнования»  в новой редакции является сердцевиной  Бюджетного кодекса, и в совокупности со ст. 69.1,69.2 и 70 регулирует вопросы  формы бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.

  Собственно  эти услуги могут быть исполнены  самим публично-правовым образованием посредством создания бюджетного учреждения, и тогда должна формироваться  бюджетная смета и открываться  лицевой счет в казначействе. В  этом случае мы имеем дело с бюджетными ассигнованиями на выполнение функций  бюджетных учреждений.