Этапы бюджетной реформы

  С другой стороны, государственная (муниципальная) услуга третьему лицу может быть профинансирована через предоставление субсидии производителю услуги, не являющемуся бюджетным учреждением (автономные учреждения и т.д.). Здесь возникают совсем другие экономические потоки, совсем другие взаимоотношения публично-правового образования с тем, кто предоставляет эту услугу. Эти отношения перестают быть исключительно бюджетно-правовыми.

  При этом во всех случаях оказания государственных (муниципальных) услуг появился новый  инструмент -государственное (муниципальное) задание, содержание которого стало  регулироваться бюджетным законодательством (ст. 69.2 Кодекса). Нормативный акт  Правительства Российской Федерации  по формированию государственного (муниципального) задания планируется подготовить  в марте текущего года.

  Кроме того, Бюджетный кодекс заложил основу расширения самостоятельности главных  распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств  и получателей бюджетных средств. Согласно нормам Кодекса главным  распорядителям бюджетных средств  могут быть предоставлены права  по более или менее подробной детализации ассигнований по кодам бюджетной классификации в сводной бюджетной росписи для тех или иных подведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

  Важно отметить, что в соответствии с  Бюджетным кодексом, основным инструментом организации бюджетного процесса, позволяющим  соблюдать установленные законодателем  бюджетные ограничения, продолжает оставаться сводная бюджетная роспись. Смысл новых подходов в использовании  этого  инструмента состоит в  необходимости четкого разграничения  полномочий финансового органа и  главных распорядителей бюджетных  средств. Из сводной бюджетной росписи  федерального бюджета с 2008 г. исключена так называемая «поквартальная разбивка», поскольку это было не что иное, как кассовый план или кассовые (но не бюджетные) ограничения. Причем, как кассовый план эта поквартальная разбивка в бюджетной росписи никогда реально не работала, потому что не была сбалансирована. Можно было внести изменения в роспись по расходам в любой из кварталов, но не сбалансировать ни с доходами, ни с источниками в этот же отрезок времени. Таким образом, распределение бюджетных ассигнований по кварталам только загромождало роспись.

  Финансовый  орган должен с 2008 г. контролировать внесение изменений в роспись только по тем позициям, которые зафиксированы в законе о бюджете, то есть на уровне целевой статьи и вида расходов сводной бюджетной росписи.

  Остальная часть бюджетных ассигнований по расходам, распределенная по кодам  экономической классификации, не относится  к сводной бюджетной росписи. Детализацию бюджетных ассигнований по экономическим статьям расходов Кодеке позволяет финансовому органу отнести к полномочиям администраторов  бюджетных средств - главных распорядителей средств федерального бюджета. В  2008 г. на федеральном уровне принято решение сохранить представление в Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство информации о бюджетных ассигнованиях по кодам экономической I классификации расходов бюджетов. Постепенно  мы перейдем к более агрегированным позициям. Пока технически эта система еще не готова. Однако есть осознание того, что уже в ближайшие годы необходимо создать более гибкую систему, позволяющую по-разному агрегировать для разных распорядителей экономические статьи. Главному распорядителю необходимо предоставить возможность распределять лимиты бюджетных обязательств одному своему подведомственному получателю более подробно, другому менее. Такой гибкий подход должен будет позволить главному распорядителю  создать эффективные системы управления финансами в своей сфере, которые позволяли бы добиваться поставленных целей с делегированием отдельных полномочий и ответственности на уровень получателей бюджетных средств.

  По-новому перед финансовыми органами и  администраторами бюджетных средств  Кодекс поставил задачу кассового планирования. Теперь кассовый план - это самостоятельный, наряду с бюджетной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная  задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюдением бюджетных ограничений  всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить  за кассовым планом и всегда держать  необходимый финансовый ресурс для  того, чтобы иметь возможность  исполнить денежные обязательства, предъявляемые к оплате.

  Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюджетная смета, новый инструмент в руках главных администраторов бюджетных средств по управлению подведомственными ему получателями бюджетных средств. Бюджетная смета дает возможность главному распорядителю с любой степенью детализации регулировать финансовую деятельность бюджетного учреждения. Это зависит от того, какие права будут даны руководителям бюджетных учреждений. Минфин России со своей стороны будет проводить мониторинг финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств. Уже издан приказ об этом и в первом квартале этого года такой мониторинг будет проведён. По этой оценке, в том числе, будут приниматься решения о наделении или не наделении дополнительными правами главного распорядителя, по качеству финансового менеджмента будет выноситься суждение о работе соответствующих финансовых подразделений министерств и ведомств.

  Важно отметить, что некоторые положения, закреплённые в Бюджетном кодексе, были введены в действие нормативными документами раньше. Например, институт главных администраторов доходов  действует уже несколько лет. Ставилась цель разобраться со всеми  доходами. Что поступает в пользу Российской Федерации, кто от имени  Российской Федерации администрирует эти доходы, кто отражает у себя в балансе эти поступления? Но приходится констатировать, что не всё хорошо отлажено у участников бюджетного процесса. До настоящего времени  рядом главных администраторов  доходов ещё не изданы нормативные  акты, которые закрепляли бы функции  администраторов доходов за своими территориальными органами или подведомственными  учреждениями. Это приводит к сбоям  работы финансовой системы.

  Необходимо  также реально оценивать работу участников бюджетного процесса, качество которой оставляет желать лучшего. Казалось, что предыдущий этап уже  пройден, уже все налажено, но опять  порой возникают прежние проблемы. Например, итоги исполнения федерального бюджета в 2007 г. — прямое свидетельство того, насколько не справляются главные администраторы бюджетных средств с равномерностью расходов и своевременным принятием нормативных актов. Некоторое время назад в качестве причины неравномерности расходов рассматривалось позднее доведение бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств. Теперь их доведение осуществляется до начала финансового года и опять нет ожидаемого результата.

  Потом появилась другая отговорка —  поквартальная разбивка не позволяет  эффективно работать при доведении  финансирования по кодам экономической  классификации. Не так давно при  финансировании расходов исключили  полную детализацию по всем показателям  классификации, оставив только раздел и подраздел, снова безрезультатно.

  К сожалению, динамика кассового исполнения бюджета, какой была в 2005 г., такой и остаётся. Конечно, существуют абсолютно объективные сезонные расходы. В декабре всегда в отличие от января, две заработные платы: зарплата за ноябрь и полная зарплата декабря. А в январе только маленькая зарплата в виде аванса. Но все равно, существуют где-то сбои в организации работы внутри ведомства, а надо уже сейчас быть готовым к новому бюджетному процессу, построенному на трехлетнем бюджете.

  По  расходам не полностью отлажена система  с реестром главных распорядителей, получателей бюджетных средств. Каждый квартал на правительственной  комиссии по административной реформе  рассматривается вопрос о несоответствии учредительных документов положениям сводного реестра главных распорядителей и получателей бюджетных средств. В будущем необходимо произвести существенные изменения в подходах к порядку формирования этого  реестра. В реестре должны остаться только те организации, кто действует  от имени публично-правового образования, кто наделен имуществом только на праве оперативного управления, кто  является частью соответствующего публично-правового  образования. Там не должно быть больше никого, не считая переходных положений  в части бюджетных инвестиций, ни одного акционерного общества, ни одного ГУПа, ни одной общественной организации.

  В течение 2008 г., в рамках переходных положений Бюджетного кодекса все участники бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные процедуры таким образом, чтобы не было сбоев при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся: создание и внедрение эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме; создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

  Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет  зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение  в процессе закупок товаров, работ  и услуг, иерархическую и публичную  подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание  и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего  контроля и аудита.