Межбюджетные отношения

     Главной ошибкой этого этапа было то, что  вся проблема сводилась только к  разработке формализованных методов  оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Не случайно программный правительственный документ был назван «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.»¹⁵, а из такого основополагающего финансового закона, как Бюджетный кодекс РФ, полностью был исключен термин «бюджетный федерализм».

     Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов - формализованная и достаточно объективная.

     Однако  остались и нерешенные проблемы, а  именно:

     1. Проблема диспропорций в соотношении доходов и расходов при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

     Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы.

     2. Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

     Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных  ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования (нефинансируемые федеральные мандаты — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных «сверху» же доходных источников.

     В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. В то же время сохранялась необходимость ее дальнейшего развития. Значительные объемы средств по-прежнему перечислялись в бюджеты субъектов Федерации без четко установленных критериев, что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений. В большинстве субъектов Федерации распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему строилось на согласовании бюджетных параметров, без сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур.¹⁶

     В августе 2001 г., когда была принята  новая правительственная Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, целью которой являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

     Принятые  в 2003 г. Федеральный закон № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений...»¹⁷, Закон об организации местного самоуправления, а также подготовленный и принятый в соответствии с ними Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»¹⁸ создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

     Произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней, которые привели к укреплению бюджетного федерализма, повышению бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.

     В результате упорядочено бюджетное  устройство субъектов Федерации, в целом разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

     В целях повышения эффективности  межбюджетных отношений и создания стимулов к укреплению доходной базы местных бюджетов субъектам Федерации были предоставлены дополнительные права, предусматривающие возможности установления дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты не только от налога на доходы физических лиц, но и любых федеральных и региональных налогов и сборов в счет замены финансовой помощи местным бюджетам; предоставление финансовой помощи бюджетам поселений не только из подушевого трансферта, но и исходя из бюджетной обеспеченности; снижение порогового значения, установленного в качестве критерия; перечисления субвенций из бюджетов высокообеспеченных муниципалитетов в бюджет субъекта Федерации.¹⁹

     В последние годы происходит сокращение роли Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в качестве инструмента бюджетного выравнивания регионов. Начиная с 2005 г. минимальный уровень межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации ежегодно сокращается, что вызвано ростом дифференциации по обеспеченности доходами (в том числе в результате предоставления финансовой помощи из федерального бюджета) субъектов Федерации.

     Кроме того, в рамках реализации муниципальной  реформы возрастает роль субъектов Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поскольку средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации не носят целевого характера, они могут быть направлены на создание финансовой основы реализации муниципалитетами возложенных на них полномочий.

     В период 2007-2010 гг. предполагается завершение ряда концептуальных направлений совершенствования  межбюджетных отношений в Российской Федерации.

     Так, в рамках решения задачи по укреплению финансовой самостоятельности субъектов Федерации необходимо:²⁰

     1. Обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования посредством исключения возможности внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

     2. Осуществлять распределение и утверждение межбюджетных трансфертов по видам финансовой помощи на среднесрочный период (3 года), а также обеспечить методологическую поддержку перехода субъектов Федерации и муниципальных образований к составлению трехлетних бюджетов, что предусмотрено проектом федерального закона «О внесении изменений Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации»²¹, внесенным в Государственную Думу. Субъектам Российской Федерации необходимо осуществить переход к составлению трехлетних бюджетов либо утверждению среднесрочных финансовых планов на 3 года.

     3.  Оказывать содействие органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления в повышении эффективности исполнения бюджетов.

     4. Завершить разработку механизмов формирования и распределения межбюджетных трансфертов, по которым требуется совершенствование соответствующих методик и порядка распределения, и внести их на утверждение в Правительство РФ.

     5. Обеспечить разграничение финансирования инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Для этого предстоит сконцентрировать финансирование из федерального бюджета объектов федеральной формы собственности в Федеральной адресной инвестиционной программе, а инвестиционную поддержку регионов и муниципальных образований осуществлять с учетом их бюджетной обеспеченности через механизм софинансирования расходных обязательств субъектов Федерации.

     При этом для завершения строительства  объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, включенных в состав Федеральной адресной инвестиционной программы, необходимо в течение нескольких лет предусматривать в федеральном бюджете средства в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.

     В целях создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты  субъектов Федерации и местные  бюджеты необходимо:

     1. Продолжить работу по использованию механизмов стимулирования увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты при распределении финансовой помощи из федерального бюджета, имея в виду обязательный учет результатов работы органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты при распределении отдельных видов финансовой помощи.

     2.  Применять на практике предусмотренные бюджетным законодательством инструменты контроля и ограничений, разработанные для дотационных и высокодотационных субъектов Федерации.

     Для решения задачи по созданию стимулов к улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами необходимо:²²

     1. Разработать систему показателей, отражающих результативность работы органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по управлению региональными и муниципальными финансами; на основе данной системы ежегодно проводить оценку качества управления государственными и муниципальными финансами и эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, по результатам которой распределять финансовую помощь, направляемую на поощрение наиболее эффективно функционирующих субъектов Федерации и муниципальных образований. Также предполагается разработка порядка формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, обеспечение свободного доступа к этой базе через сеть Интернет.

     2. Внедрить на постоянной основе механизмы мониторинга и оценки эффективности реализации федеральных полномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти, с целью повышения ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий; внести изменения в порядок представления отчетности субъектов Федерации о реализации этих полномочий; ввести в практику подготовку ежегодных докладов соответствующих министерств и ведомств по оценке эффективности исполнения субъектами Федерации делегируемых полномочий. Развитие системы мониторинга и контроля реализации переданных федеральных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков в исполнении этой функции и улучшению качества предоставления населению услуг государства.

     Для решения задачи по содействию субъектам  Федерации в реализации реформы  местного самоуправления необходимо:

     1. Интенсифицировать работу по оказанию помощи региональным и местным органам власти по разработке соответствующей нормативной правовой базы, созданию стимулирующих механизмов для субъектов Федерации к активному участию в этой работе. В этих целях Министерство финансов РФ продолжит разрабатывать типовые нормативные правовые акты регионального и муниципального уровня и методические рекомендации.

     2. Продолжить создание методических материалов, разработок в области муниципальной реформы и примеров практического внедрения передовых методов управления региональными и муниципальными финансами для последующего распространения на всей территории Российской Федерации.

     3. Оказать вновь созданным муниципальным образованиям поддержку в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами, а также проанализировать итоги переходного периода проведения реформы местного самоуправления и определить целесообразность сохранения наиболее важных его элементов на постоянной основе.

     Реализация  предлагаемых на 2007-2010 гг. задач обеспечит  завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.