Принцип самостоятельности местных бюджетов на примере ХМАО

Сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, формирования муниципальной собственности на землю и средств местных бюджетов. Чтобы осуществить этап социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны. Рассмотрим проблемы, связанные с реализацией принципа самостоятельности на муниципальном уровне. (Финансы, №6, 2010)

Финансовые основы местного самоуправления, установленные ч.1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции России включают конституционный принцип финансовой самостоятельности МСУ в сфере бюджетного процесса. Данный конституционный принцип также раскрывается в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, а также развивается в отраслевом законодательстве, в БК РФ, НК РФ. (Вестник ТГУ №3, 2011г)

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование должно иметь свой собственный бюджет (ст. 52). Это же прописано в БК РФ (ст.15), который определяет, что бюджет муниципального образования предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. При этом использование ОМСУ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. (финансы и кредит №17, 2011 г, с.2).

В БК РФ в качестве базового принципа построения бюджетной системы, включая местные бюджеты, определен принцип самостоятельности бюджетов. Статьей 31 БК РФ определены 8 положений, раскрывающих суть этого принципа. Рассмотрим практическую реализацию некоторых этих принципов, которые имеют проблемные аспекты.

Во-первых, принцип самостоятельности бюджетов предполагает право и обязанность ОМСУ самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Сбалансированность бюджета предполагает обеспечение расходных обязательств доходами и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета. При этом надо иметь ввиду, что действующее федеральное налоговое и бюджетное законодательство должно позволять МСУ, при соответствующей их инициативе, обеспечивать, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов, возмещение недостающих средств для сбалансированности бюджета. Лишь в случае невозможности это сделать по объективным причинам позволяет прибегать к финансовой помощи из других бюджетов бюджетной системы.

Рассмотрим реализацию данного принципа на примере ХМАО.

Таблица 1. Сравнительный анализ распределения финансовой помощи муниципальным образованиям ХМАО за 2009-2011 гг.

Для сравнения были взяты наиболее развитые регионы нашего округа и наименее. По данным таблицы 1 видно, что наибольшую финансовую помощь получают такие города как Ханты-Мансийск, Сургут, Нижневартовск, т.е. те районы округа, которые наиболее развиты и, следовательно у которых больше расходов, наименьшую – Когалым, Лангепас, Покачи. Общий объем доходов ХМАО возрастает: так, в 2011 гг. доходы округа возросла более чем на 25% по сравнению с 2009 г., при этом финансовая помощь бюджетам за аналогичный периода возросла на 86%. Это означает, что доходы округа возросли в основном за счет увеличения предоставленных межбюджетных трансфертов.

Вопрос об уровне собственных бюджетных доходов является одним из основных при определении бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Базовым элементом экономической самостоятельности муниципального образования является его бюджетная самостоятельность.

На основании данных таблицы 1 рассчитаем коэффициент финансовой самостоятельности бюджетов муниципальных образований ХМАО.

К=(Общий доход муниципального бюджета – финансовая помощь)/общий доход бюджета.

Таблица 2. Расчет коэффициента самостоятельности бюджетов муниципальных образования ХМАО за 2009-2011 гг.

Анализируя таблицу 2, видно, что показатели самостоятельности бюджетов муниципальных образований имеют низкое значение. Наибольшее значение данного коэффициента наблюдается в Сургуте (0,57). То есть бюджеты данных муниципальных образований в большей части формировались за счет собственных доходов. Наименьший коэффициент – Лангепас, Покачи. Это означает, что бюджеты данных муниципальных образований формировались практически на основе финансовой помощи. В целом по округу коэффициент финансовой самостоятельности в 2011 году снизился на 19% по сравнению с предыдущим годом, что свидетельствует об увеличении финансовой помощи.

Таким образом, мало дать право и установить обязанности МСУ сбалансировать бюджет; важно сочетать с этим обязанность и права федеральных органов власти на законодательной основе создавать соответствующие благоприятные исходные условия для реализации данного требования бюджетного законодательства.

Во-вторых, принцип самостоятельности бюджета предполагает право и обязанность ОМСУ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Это должно касаться всех этапов бюджетного процесса, включая и исполнение бюджета. В муниципальных образованиях возникают проблемы в связи с переходом к казначейскому методу исполнения бюджетов на основе кассового их обслуживания. БК РФ определено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. При этом казначейство может передать свои полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ и муниципальных образований органам государственной власти субъекта РФ. Однако данные положения не соответствуют Конституции РФ, поскольку в ней отсутствуют те компетенции Федерации, которые влекут за собой полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. В результате как субъекты РФ, так и муниципальные образования лишены права самостоятельно осуществлять кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов. 

В настоящее время кассовое обслуживание местных бюджетов регламентируется приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 №8н «Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства». В соответствии с приказом ОМСУ выбирают наиболее приемлемый вариант, предусмотренный данным документом, путем подписания соглашения между местной администрацией и соответствующим отделением территориального органа Федерального казначейства. Существующая в настоящее время модель кассового обслуживания исполнения местных бюджетов позволяет решить ряд проблем и позволяет финансовым органам оперативно принимать решения по исполнению бюджета и сокращать расходы местного бюджета по организации кассового обслуживания распорядителей и получателей средств, расходы на оплату комиссии и т.д.

В-третьих, провозглашается право ОМСУ устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ. Вместе с тем если федеральным законодательством не предоставлена на местном уровне необходимая налоговая инициатива в указанных направлениях, то реального значения для самостоятельности бюджета это положение иметь не будет.

В отношении местных налогов  (земельный налог и налог на имущество физических лиц) необходимо отметить, что представительные ОМСУ могут их вводить на своей территории и при этом устанавливать налоговые ставки (в пределах, прописанных федеральным налоговым законодательством), дополнительные налоговые льготы, а также порядок и сроки уплаты. Подобными правами ОМСУ наделены и по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности. В отношении остальных налогов, поступающих в доходную часть местных бюджетов (налог на доходы физических лиц, ЕСХН, отдельные виды государственной пошлины, транспортный налог (в отдельных субъектах РФ), налог на прибыль организации), необходимо отметить, что никакими правами по их установлению, включая введение на своей территории, ОМСУ не обладают. Более того, при введении налога на недвижимость названное право МСУ может полностью утратить.

Следовательно, можно сделать вывод о некорректности формулировки данного положения о принципе самостоятельности бюджетов. В целях согласования бюджетного и налогового законодательства это положение может быть сформулировано следующим образом: федеральные органы государственной власти вправе устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, а органы государственной власти субъектов РФ и ОМСУ (в отношении соответствующих региональных и местных налогов) вправе вводить на совей территории и определять отдельные элементы налога.

Рисунок 1 – Налоговые доходы ХМАО

Из данных рисунка 1 – за рассматриваемый период налоговые доходы увеличиваются: в 2011 г. почти на 16% больше налоговых доходов по сравнению с 2009 г.

Таблица 3. Структура доходов муниципальных бюджетов ХМАО за 2009-2011 гг.

Проведенный анализ структуры доходов муниципальных бюджетов ХМАО показал, что значительная их часть формируется за счет безвозмездных поступлений. Доля собственных налоговых поступлений, с учетом закрепленной на постоянной основе доля региональных и федеральных налогов, невелика и составляет в целом чуть больше 32% в 2011 году. Из них совокупная доля доходов по местным налогам, по которым муниципалитеты вправе определять отдельные элементы налогообложения, составила на 2011 г. 1%общего объема доходов местных бюджетов.

Таким образом, самостоятельность бюджетов в решении местных вопросов фактически не реализуется. В связи с этим следует отметить некорректность трактовки БК РФ понятия «собственные доходы бюджетов»: к их числу БК относит не только те налоги и неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты, но и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных поступлений. Однако истинные собственные доходы составляют менее четверти от общей суммы доходов местных бюджетов. Доходы в виде безвозмездных поступлений не могут считаться таковыми, т.к. их размер ежегодно меняется, и местные органы никак не могут влиять на их формирование.