Проблемы развития казначейского исполнения бюджета

Проблемы развития казначейского  исполнения бюджета.

1.История развития казначейской  системы России. Роль казначейской  системы в исполнении бюджета.

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории  Российского государства в целом. В советское время финансирование всего народного хозяйства и всего советского аппарата, счетно-бюджетная работа, руководство  денежным обращением были переданы Наркомату финансов и Народному банку РСФСР, а затем –Министерству финансов СССР и народных республик , Госбанку СССР и его территориальным органам.

К середине 1992 г. страна пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства РФ. Задержки в перечислении налогов и сборов на счета Министерства финансов РФ, а также в представлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая Центральный банк РФ (Банк России). Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки. Указом президента РФ от  08.12.1992 № 1556 и постановлением Правительства России от 27.08.1993 года № 864 был решен вопрос о создании федерального казначейства. В составе Министерства финансов РФ.¹

Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в  действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации, который  решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов РФ:²

-закрепил казначейское  исполнение бюджетов РФ;

-обеспечил необходимое  соответствие кассовых расходов  нормам, установленным законом о  бюджете на текущий финансовый  год;

-установил ответственность  Главных распорядителей  и получателей  средств федерального бюджета  за целевое использование выделяемых им средств.

Решение о выделении  Федерального казначейства из состава  Министерства финансов Российской Федерации  в отдельную федеральную службу было принято в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это  время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004 г., и органы Казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета.

Казначейская система  России сегодня – это система, которая оказывает услуги участникам бюджетного процесса, проводит платежи сектора государственного управления. Ее основной задачей является обеспечение нормального функционирования единого счета бюджета и лицевых счетов бюджетополучателей. Казначейскую систему сегодня можно назвать транспортной системой для доведения до каждого участника бюджетного процесса распоряжений главного распорядителя средств (относительно лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования). И, наконец, это система, которая позволяет через свою систему регистрации операций представлять информацию об исполнении бюджета.

В соответствии с БК РФ (ст. 215)³ установлено казначейское исполнение бюджетов. Орган казначейства осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство, согласно БК РФ, регистрирует поступления, регулирует объемы и сроки принятия бюджетных обязательств, учиняет разрешительные надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществляет платежи от имени получателей средств федерального бюджета.

Исполнение  федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета  в системе балансовых счетов Федерального казначейства.

При исполнении федерального бюджета запрещается осуществление  операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства

Все средства федерального бюджета находятся на одном счете (ЕКС), и задача федерального казначейства - осуществлять управление ликвидностью этого счета. Ликвидность счета  Федерального казначейства - это создание системы, при которой денег на счете будет всегда достаточно, чтобы исполнить или оплатить платежные обязательства, которые предъявляются государству в рамках решений по принятию бюджетного обязательства (договора, соглашения). Управление ликвидностью ЕКС реализуется посредством системы прогнозирования доходов, которые поступают на этот счет, прогнозирования расходов, которые будут осуществляться с этого счета, и создания системы совместно с Минфином России, которая позволяет в нужное время (если на этом счете не хватает средств для оплаты обязательств) привлекать необходимые ресурсы с рынка, то есть посредством заимствований, выпуска государственных ценных бумаг

Казначейская  система  исполнения бюджета  создана для  того, чтобы в первую очередь обеспечить разграничение полномочий кассира и распорядителя бюджетных средств. В рамках бюджетного процесса должны быть четко, институционально выделены те, кто принимает решение в рамках управления целями и задачами в целях оказания государственных услуг, и те, кто обеспечивает оплату обязательств, возникающих в процессе выполнения этих задач. Разделение полномочий кассира и распорядителя (главного распорядителя средств) обеспечивает нормальное функционирование единого счета, управление ликвидностью, деньгами государства, обеспечивает контроль за тем, чтобы деньги пошли на законодательно установленные цели.

2. Проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета.

Федеральное казначейство (Федеральная служба) в процессе своей деятельности сталкивается с огромным количеством вопросов. Значительные сложности вызывают противоречивость отдельных нормативно-правовых актов, отсутствие нормативного определения отдельных понятий и терминов и разработанного механизма реализации некоторых полномочий и функций. В связи с этим возникают сложности во взаимодействии органов казначейства с иными органами исполнительной власти.

Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу в 2000 г., с момента  принятия претерпел существенные изменения, направленные на его улучшение. Однако в настоящее время существует ряд вопросов и спорных моментов. Бюджетный кодекс РФ является основополагающим нормативным актом, регламентирующим исполнение бюджетов на всей территории РФ. Однако в процессе казначейского исполнения как федерального, так и других бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, возникают проблемы, связанные с несогласованностью, а часто и противоречием Бюджетного кодекса РФ другим законам и иным нормативно-правовым актам. 

Существует  ряд проблем, связанных с  функционированием механизма казначейского контроля за исполнением государственного бюджета, а именно:⁴

- отсутствие  эффективной нормативной базы  по составлению сметы расходов  бюджетных организаций;

- несовершенство  методики проведения предварительного  и текущего контроля;

- недостаточная  нормативная проработанность механизма  возврата в федеральный бюджет  дебиторской задолженности, образовавшейся  в прошлые финансовые годы;

- отсутствие  законодательных мер ответственности  бюджетных организаций за несвоевременное  использование выделенных финансовых ресурсов;

- отсутствие  нормативных актов, детально регламентирующих  методики работы по сокращению  кредиторской задолженности в  бюджетной сфере;

- низкая эффективность  механизма восстановления в федеральный  бюджет средств, использованных бюджетными организациями не по целевому назначению.

Федеральное казначейство (Федеральная служба) является основной государственной структурой, осуществляющей предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета. Однако следует отметить, что в ст. 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство (Федеральная служба) ограничено в полномочиях осуществления последующего финансового контроля. Таким образом, на практике сложилась ситуация, когда органы Федерального казначейства (Федеральная служба), обладая законным правом на изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, не могут (согласно ст. 267 БК РФ) выявлять и устанавливать факты нецелевого использования бюджетных средств, которое возможно лишь на стадии осуществления последующего финансового контроля. Бюджетный кодекс РФ и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовое положение органов, осуществляющих финансовый контроль за исполнением федерального, регионального и местных бюджетов, содержат лишь отдельные статьи и положения, которые,  не обеспечивают единой концепции государственного и муниципального финансового контроля. В них нечетко определены место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе, отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, отсутствует закрепление единой информационной базы, что не позволяет правильно ориентироваться в среде контроля.

Поправками  в БК РФ, в ст. 215.1 введено, что Федеральное  казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы России. Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. В связи с этим с 1 января 2006 г. бюджетные счета субъектов РФ и счета муниципальных образований, а также лицевые счета множества распорядителей и получателей средств открыты в территориальных органах Федерального казначейства.

В развитие данной законодательной нормы был издан Приказ Минфина России от 22.03.2005 N 1н "Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства", который предусматривает несколько способов организации кассового обслуживания местных бюджетов в органах Федерального казначейства.

Однако чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных  образований, сопряженная с введением "революционных" перемен в системе  бюджетного учета, отягощенная обязательствами по применению программно-целевых методов при формировании бюджетов в условиях глубочайшей дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований, а также эмпирически необоснованных межбюджетных отношений, дефицита кадров приводит:

- к проблемам  в системе государственного и  муниципального управления;

- ослаблению  финансовой дисциплины;

- осложнению  проведения предварительного и  текущего контроля за ведением  операций со средствами бюджетов  всех уровней бюджетной системы;

- снижению "прозрачности" движения средств бюджетов всех  уровней бюджетной системы;

- усложнению  бюджетного администрирования;

- росту управленческих  расходов.

Кроме того, в  результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов потенциален срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов, и, как следствие, недовольство получателей, администраций и управлений Федерального казначейства, невыполнимое по системе в целом требование к увеличению штатной численности управлений Федерального казначейства.

В современных условиях финансовые органы, осуществляющие казначейское исполнение бюджета, должны быть оснащены современными информационными технологиями, вычислительной техникой и средствами телекоммуникаций

Не секрет, что  в сфере информационных технологий государственные финансовые органы заметно отстали, например, от банковских структур. За последнее время удалось ликвидировать отставание, которое составляло приблизительно пять лет. Сотрудникам финансовых органов муниципальных районов одновременно с выполнением своих повседневных обязанностей вместе с разработчиками удалось внедрить сложный программный комплекс. Основная проблема, с которой столкнулись при автоматизации технологических процессов в финансовых органах муниципальных образований, - кадровая. Не во всех финансовых органах в штатном расписании была предусмотрена единица специалиста в области информационных технологий. Сегодня ситуация нормализуется.

Сейчас в России существует единая бюджетная классификация, главной  частью которой являются не только функциональные направления (образование, здравоохранение), но и классификация так называемых целевых статей и видов расходов, т.е. тех целей, которых нужно достичь бюджетной системе. Это существенным образом затрудняет и постановку, и реализацию целей, которые стоят перед субфедеральными бюджетами, потому что они не могут быть едиными, они везде разные. Поэтому в поправках предусматриваются исключение этого принципа из бюджетного законодательства и передача права принять решение о наполнении бюджетной классификации с точки зрения целевых статей и видов расходов непосредственно публично-правовым образованиям.

 Кроме того, в поправках  в Бюджетный кодекс РФ предложено  более четкое структурирование  видов финансовой помощи, которая  оказывается бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального  бюджета, а также муниципальным  бюджетам. Сейчас в Бюджетном  кодексе РФ тоже есть четкие виды и направления финансовой помощи, но есть и такая статья - "и другие виды финансовой помощи".

Также необходимо изменение подходов и требований к системе управления региональными  финансами в зависимости от степени  дотационности субъектов Российской Федерации. В проекте Бюджетного кодекса РФ, например, определено, что если субъект Российской Федерации имеет дотационность выше 20%, то ему вводятся следующие ограничения: он не имеет права поменять расходные обязательства на полномочия, которые за ним не закреплены законом. За этим будет четко осуществляться контроль. Также субъект Российской Федерации не имеет права устанавливать систему оплаты труда госслужащих сверх тех нормативов, которые будут установлены Правительством. Если же дотационность субъекта свыше 60%, то дополнительно к тем требованиям, которые существуют для первой категории субъектов, вводятся еще ограничения: такие субъекты Российской Федерации обязаны ежегодно представлять свой бюджет для внешней проверки со стороны Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Российской Федерации. Кроме того, эти субъекты обязаны заключить соглашение с Минфином России, которое прописывает весь порядок совершенствования бюджетного механизма или бюджетного процесса в Российской Федерации. Таким образом, оно будет предписывать, что должен сделать субъект для того, чтобы минимизировать степень дотационности и по расходам, и по управлению доходами.