Специфика российского бюджетного федерализма

2. 2. Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм реализуется  через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных  отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого  бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения  бюджетов различных уровней бюджетной  системы, сколько проблема взаимоотношений  государства и его граждан  на основе организации рационального  движения потоков финансовых ресурсов.[6]

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.[11]

Важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бух. учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях.

Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и  играют роль «финансовой полиции» для  бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.[16]

Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость.[5]

Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

В существующей на данный момент в  России системе бюджетного федерализма  нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:

1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики.

3. Отсутствие единого рынка. На данный момент единого экономического пространства не существует как из-за наличия административных барьеров на пути перемещения товаров, так и из-за крайне низкой мобильности труда и капитала.

4. «Мягкие бюджетные ограничения» субнациональных властей, которые являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение.

5. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

В течение девяностых годов под давлением регионов происходило изменение распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая — в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

2. 3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Ключевой задачей является расширение самостоятельности и ответственности  регионов, в частности закрепление  в федеральном законодательстве права субъектов Российской Федерации  определять категории граждан, которым  необходима поддержка, исходя из принципа нуждаемости.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ должны иметь достаточные и действенные стимулы для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В предстоящие годы необходимо завершить  работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. Вместо практики делегирования субъектам  РФ исполнения федеральных полномочий следует осуществлять передачу полномочий субъектам РФ на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

В настоящее время почти треть  субъектов Российской Федерации  перешла на формирование своих бюджетов в соответствии с программно-целевыми методами бюджетного планирования. В  целях повышения эффективности  расходования бюджетных средств  на финансирование отраслей экономики  и социальной сферы необходимо стимулировать  дальнейший переход к формированию бюджетов программно-целевыми методами. Необходимо продолжить стимулирование за счет средств федерального бюджета  в форме грантов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Правительству Российской Федерации следует продумать и другие механизмы стимулирования использования программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов на региональном уровне.

Органам государственной власти субъектов  РФ и органам МСУ необходимо провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы на ключевых социально-экономических направлениях, в том числе на повышении заработной платы в бюджетной сфере. При решении этой задачи необходимо исходить из того, что повышение оплаты труда должно осуществляться дифференцированно, и в первую очередь тем специалистам, которые имеют высокую квалификацию и профессиональные достижения.

Надо обеспечить выполнение плана  поэтапной отмены льгот, установленных  на федеральном уровне, применение которых приводит к недополучению доходов региональных и местных бюджетов. А если введение льготы на федеральном уровне целесообразно, то должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов этих бюджетов.

Руководители регионов и муниципалитетов  должны владеть информацией о  зачислении на соответствующих территориях  доходов в региональные и местные  бюджеты, чтобы оценить эффективность  принимаемых мер по расширению доходной базы. Поэтому надо наладить взаимодействие между налоговыми органами и заинтересованными  органами исполнительной власти субъектов  РФ и органами МСУ.[3]

Заключение

Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Бюджетная система Российской Федерации  включает три звена или три  уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные  бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские.

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений  и региональных финансов России – резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.

Разграничение полномочий между бюджетами  разных уровней имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Межбюджетные отношения рассматриваются со стороны  экономической эффективности. Нужен  четкий порядок реализации новых законодательных актов и система доведения решений с федерального и муниципального уровней управления с постоянным мониторингом полученного результата. Проведение государственной политики в сфере образования на основе тесного взаимодействия и согласования интересов Федерации, решающе обеспечит сохранение единого образовательного пространства на территории России.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N145-ФЗ
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N131-ФЗ
3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах»
4. Архипов А.И., Погосов И.А. «Финансы», – М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007
5. Барашева Т.И. «Управление бюджетными доходами на субрегиональном уровне»// Финансы, 2009, №4
6. Врублевская О.В., Романовский М.В. «Бюджетная система Российской федерации», – М.: Юрайт-Издат., 2010
7. Игудин А.Г., Папанова Н.А. «Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России»// Финансы, 1999, №4
8. Ковалев В.В. «Финансы», – М.: «Проспект», 2001
9. Лавровский Б.А., Постникова Е.А. «Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений»// Регион: экономика и социология, 2006, №2
10. Лавров А., Христенко В. «Экономика и политика российского бюджетного федерализма»// Деловой Урал, 1998
11. Ларина С.Е. «Перспективы развития муниципальных финансов»// Финансы, 2009, №11
12. Марченко Г.В., Мачульская О.В. «Финансовые механизмы межрегионального выравнивания»// Финансы и кредит. 2000, №1
13. Осадчая И.М. «Политика. Толковый словарь», – М.: ИНФРА-М, 2001
14. Поляк Г.Б. «Финансы. Денежное обращение. Кредит», – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд., 2001
15. Рябухин С. «Узкие места бюджетного федерализма»// Российская газета сегодня, 2006, №14
16. Татжетдинов С.Р. «Об увеличении доходов региональных бюджетов»// Финансы, 2009, №3
17. Химичева Н.И. «Бюджетное право и российский федерализм», – М.: Норма, 2009

Глоссарий

Бюджетный федерализм — распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней.