Теоретические основы бюджетного регулирования экономики

На федеральном уровне разрабатываются: прогноз социально-экономического развития страны, прогноз сводного финансового баланса на финансовый год, основные направления бюджетной  и налоговой политики, проект плана  развития государственного сектора  экономики и основные показатели (контрольные цифры) проекта консолидированного бюджета. Аналогичная схема предусмотрена и на других уровнях власти. Органами исполнительной власти субъектов РФ ведется детальная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр проекта своего бюджета.

По результатам этой работы Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Центробанком готовят  и представляют на рассмотрение Правительства  Российской Федерации проекты консолидированного федерального бюджета. Одновременно происходит обсуждение и принятие новых законодательных  инициатив в налоговой области  в Федеральном собрании.

Проект федерального бюджета  вносится в Государственную думу, где процесс рассмотрения предусматривает  четыре чтения. В первом чтении рассматриваются  доходы федерального бюджета, распределение  доходов от федеральных налогов  и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, определяется дефицит федерального бюджета в  абсолютном и относительном выражении  и общий объем расходов. Во втором чтении обсуждаются и утверждаются статьи расходов по разделам функциональной классификации и размер Фонда  финансовой помощи субъектам Российской Федерации. В третьем чтении утверждаются расходы по всем подразделам функциональной классификации расходов и главным  распорядителям средств бюджета (ведомственная  структура), а также различные  федеральные программы (инвестиционная, внешних заимствований, гарантий и  т. п.). В четвертом чтении принимается  бюджет в целом.

Бюджет  и его функциональная роль в регулировании  экономики

Основу финансовой базы государственного регулирования национальной экономики  составляет бюджет, состоящий из бюджета  центрального правительства и бюджетов местных органов власти всех уровней

Бюджет – это счетный  план государства, позволяющий контролировать поступление доходов в форме  налоговых и неналоговых платежей и займов, с одной стороны, и  процесс использования бюджетных  ресурсов согласно бюджетной росписи  расходов – с другой. Налоги и  займы определяют состояние бюджета, от них зависит объем доходов  государства, концентрируемый в  бюджете. Они предопределены законами воспроизводства, т. е. размеры налоговых  поступлений и займов зависят  от качественных и количественных параметров совокупного дохода общества.

Все экономические проблемы в бюджете предопределены проблемами доходных источников, т. е. состоянием налоговых и кредитных отношений, которые зависят от производства и обмена и имеют объективную  экономическую природу. Это значит, что, во-первых, любые кризисные процессы бюджета связаны с кризисом производства и обращении, во-вторых, важнейшим вопросом является правовое оформление бюджетно-налоговых отношений как единого системного комплекса.

Доходная часть государственного бюджета образуется в основном за счет налогов и займов. Расходная  часть государственного бюджета  развитых стран включает расходы  на содержание вооруженных сил и  государственного аппарата, финансирование хозяйства и социальной инфраструктуры (социальное обеспечение, здравоохранение, просвещение, наука), выплату процентов  по государственному долгу.

Исторически структура государственных  расходов определялась потребностями  в конкретных условиях. Так, Первая и Вторая мировые войны вызвали  увеличение военных расходов. В дальнейшем на рост государственных расходов оказывали  большое влияние экономические и социальные факторы.

Что касается расходов на финансирование хозяйства, то в развитых странах  имеются существенные различия, связанные  масштабом государственного сектора. Например, в европейских странах, где удельный вес государственного сектора до недавнего времени  был велик, большая часть государственных  расходов шла на поддержание, субсидирование и развитие национализированных  предприятий, а прямые государственные  капиталовложения составляли 10 – 20% всех инвестиций. Приватизация национализированных  предприятий сократила государственные  вложения в хозяйство, особенно за счет уменьшения субсидий частному сектору.

Функции бюджета. Бюджетная  система выполняет три функции:

1) фискальная функция  означает создание финансовой  базы функционирования государства  в условиях фактического отсутствия  у него собственных доходов;

функция экономического регулирования  – это использование государством налогов для проведения своей  экономической политики;

социальная функция предполагает использование государственного бюджета  для перераспределения национального  дохода.

Осуществляя эти функции, государство не должно ослаблять  рыночные стимулы предпринимательства. Поэтому бюджетная политика государства  должна строиться на синтезе рыночного  и государственного механизмов регулирования.

Бюджетная политика России

Начало XXI в. для бюджетной  политики России знаменовалось положительными тенденциями: доходы как консолидированного, так и федерального бюджета стабильно  превышали расходы, обеспечивая  профицит бюджета на уровне 2-3% к  ВВП. При этом помимо количественных улучшений показателей бюджета, положительным является тот факт, что прирост доходов был достигнут за счет не только налогообложения экспортно-импортных операций, но и увеличения налоговых поступлений от налогоплательщиков, работающих на внутреннем рынке. Большая часть профицита была использована на погашение государственного долга, в основном внешнего.

В начале 2003 г. была разработана правительственная Программа бюджетной политики Российской Федерации на 2003 – 2005 годы. Направленность на достижение сбалансированности государственных финансов в среднесрочной перспективе, превышение доходов бюджета над расходами предполагают использовать больше половины ожидаемого профицита на формирование финансового резерва. Фактически речь идет о резервном бюджетном фонде стабилизационного характера, нормальное функционирование которого повысит устойчивость бюджетной системы в целом, так как зависимость доходной части бюджета от ситуации на мировых рынках не должна кардинально влиять на уровень расходов бюджета.

Резервный бюджетный фонд может выполнять две цели. Первая – сбережение для будущих поколений. Оно связано с долгосрочной задачей  создания механизма перераспределения  существующих ресурсов между текущим  моментом и будущим. Вторая – стабилизация. Она связана с задачей выравнивания в краткосрочном периоде государственных  расходов и в целом экономического развития страны при резких колебаниях конъюнктуры на мировых товарных рынках. Сегодня стабилизационная направленность бюджетного резервного фонда является для России наиболее актуальной. Сберегательная составляющая также может рассматриваться  в долгосрочном периоде, но до тех  пор, пока Россия вынуждена ежегодно выплачивать значительные суммы  в качестве внешнего долга.

В целом основными принципами современной бюджетной политики нашего государства являются:

недопущение опережающего роста  государственных расходов над темпами  роста экономики;

безусловное исполнение принятых сектором государственного и муниципального управления обязательств;

приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития экономики;

конкурсные принципы распределения  бюджетных ресурсов;

открытость и доступность  информации по расходам государственного бюджета на всех уровнях.

Проблемы  государственного долга в России

С 2003 г. наступает период, когда по внешнему долгу выплачиваются  до трети расходов федерального бюджета. На 1 мая 2012 г. внешний долг России составил 41737,7 млн. долл. по данным Минфина России, а его структура, по данным Минфина России, выглядела так, как показано в табл. 1

Объем государственного внутреннего  долга на 1.01.2012 г. Составил 4190,55 млрд. рублей, а в 2011 г. Он был – 2940,39 млрд. рублей.

Чем обременительнее для  страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание взаимодействует с функционированием  всей национальной экономики и ее финансовой сферы. Это выражается в  том, что чрезмерный рост внешнего долга  опасен для государственного бюджета, денежно-кредитной системы и международной  кредитоспособности страны. Для государственного бюджета неблагоприятные последствия  чрезмерного роста внешнего долга  связаны в основном со стадией  его погашения. В то же время неблагоприятно может складываться и график платежей по внешнему долгу.

В условиях обременительного внешнего долга существенно подрастают трудности в укреплении доверия  к национальной валюте, противодействии  инфляции, обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертируемости. Бремя платежей по внешнему долгу усиливается в  случае чрезмерной девальвации национальной валюты относительно занижения его  реального курса.

Все это свидетельствует  о необходимости управления внешним  долгом. Одним из элементов управления внешним долгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ограничителем размеров внешних  заимствований может служить  установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе сопоставления  задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом. Для России, как и для других стран с  большой территорией, объективно закономерен  относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно потому, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику России желательно отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.

Современному российскому  государственному долгу присущи  следующие черты:

внутренний и внешний  долг постепенно смыкаются. Этот процесс  ускоряется при использовании такой  формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте;

большую часть российского  долга составляют краткосрочные  заимствования, из-за чего на протяжении последних 10 лет постоянно возникает  вопрос о реструктуризации задолженности;

отсутствует система долгового  управления, т. е. не существует единого  органа, который бы занимался исключительно  проблемами долга. Сегодня этим занимаются Минфин, Внешэкономбанк, Центральный  банк;

погашению и обслуживанию государственного долга в настоящее  время уделяется приоритетное значение.

Правительство РФ стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат по внешнему долгу в ближайшие  годы. Об этом свидетельствуют прописанный  в бюджете механизм создания финансового резерва и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами.

Для совершенствования управления государственным долгом необходимо проведение следующих неотложных мер:

создание особого агентства  по управлению государственным долгом с независимым статусом, принимающим  решения по управлению государственным  долгом страны оперативно и без политического  давления, допускающим согласованные  и реалистичные бюджеты. Эти функции  не могут выполнять ни Банк России, ни Минфин России. У них свои приоритеты, которые плохо сочетаются со стратегическим управлением государственным долгом;

создание системы эффективного управления государственным долгом, минимизирующей совокупные издержки и максимизирующей сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста;

дальнейшее совершенствование  налоговой системы, поскольку доходы бюджета в настоящее время  являются основным источником покрытия государственного долга;

Эти действия государства  будут не только способствовать снижению долгового бремени, но и повышать эффективность использования дефицитного  финансирования, направляя кредиты  и займы государства на развитие базовых для отечественной экономики  отраслей и высоких технологий, а  также на социальные нужды общества.