3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;

     4) местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);

     5) местное самоуправление осуществляется из интересов населения, а также из его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации -- отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

     Одним из главных моментов в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

     § 3 Организация местного самоуправления

     Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муниципального образования. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

     Территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Изменение и установление границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При изменении границ муниципального образования обязателен учет мнения населения соответствующих территорий.

     Важным условием для осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании является наличие устава муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг вопросов, которые должны обязательно содержаться в уставе муниципального образования:

     1) границы и состав территории муниципального образования;

     2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

     3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

     4) положения, касающиеся органов местного самоуправления и их должностных лиц: структура и порядок формирования, наименование, срок полномочий, основания и виды ответственности, порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения; статус, социальные гарантии должностных лиц; условия и порядок организации муниципальной службы;

     5) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

     6) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

     Устав разрабатывается муниципальным образованием и принимается представительным органом местного самоуправления или самим населением непосредственно. Он подлежит государственной регистрации и вступает в силу с момента его официального опубликования (обнародования).⁶

      Глава 2. Принципы местного самоуправления 

     Развитие России в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и - прежде всего - местной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из фундаментальных демократических основ конституционного строя Российской Федерации.

     В сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности. Критическое отношение к отдельным нововведениям в системе организации власти на местах не должно мешать уяснению и признанию того обстоятельства, что муниципальная реформа обусловлена объективными причинами фундаментального характера, среди которых поиск путей дальнейшего развития классических институтов демократии (к которым относятся и институты местного самоуправления) на основе оптимального баланса и сочетания национальных особенностей суверенной демократической государственности с универсальными, считающимися общепринятыми в современном мире стандартами демократии. Принципиально важно исходить из того, что суверенное государство, будучи объектом демократических преобразований, всегда должно оставаться их доминирующим субъектом, призванным обеспечивать не только создание инструментальной системы публично-правового управления, но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов демократии, верховенства права, защиты прав и свобод человека и гражданина

     Общими принципами формирования органов местного самоуправления являются:

     1) обязательность наличия выборных органов;

     2) самостоятельность органов местного самоуправления, отделение их от системы органов государственной власти, невозможность осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления;

     3) самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры органов местного самоуправления;

     4) наделение органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.⁷

     В наше время реализация конституционной модели местного самоуправления, характеризующаяся требованиями единства правотворческой и правоприменительной практики, предопределяет появление своего рода кумулятивного эффекта в виде относительно нового явления демократической действительности - институтов муниципальной (поселенческой) демократии, что предполагает необходимость специальных научных исследований.⁸

     Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в сегодняшнем ее понимании - это универсальный, получивший искреннее признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства.

     Говоря об организации местного самоуправления в государстве, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что органы местного самоуправления должны решать в основном местные дела и их деятельность должна заключаться в следующем:

     1. Выбор представителей для "заведования местными делами, или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами. Последнее, - писал Чичерин, - составляет специальную форму английского самоуправления". Он подчеркивал, что нельзя согласиться с теми исследователями, которые считают такое положение дел истинным существом самоуправления. "Назначение правительством независимых лиц, - по мысли ученого, - может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее остается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет основание самоуправления".

     2. Автономия, или право "издавать обязательные постановления для известной местности". Вместе с тем Чичерин полагал, что государственное единство способствует становлению единообразного законодательства, а отклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Местным властям предоставляется только специальный круг действий с определенной степенью власти.

     Чичерин отмечал необходимость наличия у органов местного самоуправления полномочий в бюджетно-финансовой сфере. По его мнению, к самоуправлению "в точном смысле" или самостоятельному заведованию местными делами относятся: "право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения... самостоятельно управлять местными расходами".

     Ученый отмечал, что "самый существенный вопрос состоит в том, имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными делами? Только последним устанавливается самоуправление в истинном смысле". Известный правовед отмечал, что органам местного самоуправления "могут быть вверены дела, принадлежащие... к ведомству центральной власти". Чичерин был глубоко убежден в том, что "наибольший простор органам местного самоуправления следует предоставлять именно в решении местных дел". "Администрация, - писал он, - не должна быть искусственным механизмом, насильственно наложенным на страну и подводящим все под один уровень. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но... местные интересы находятся в тесной связи с общими". Эту мысль он изложил в статье "О земских учреждениях": "...в местном управлении есть... обстоятельство, которое ставит его в ближайшую зависимость от государственной власти. Дела, составляющие предмет местного управления, заключают в себе интерес не только местный, но и государственный. Благосостояние целого зависит от благосостояния частей". И далее: "...общая государственная власть должна все местные самоуправления направлять к общей цели". По мнению Чичерина, эти направление, контроль и помощь составляют "существо административной централизации, без известной доли которой не может обойтись ни одно благоустроенное общество. Местное самоуправление не может быть оторвано от общей администрации.⁹

     Центральная власть, полагал Чичерин, может оставить за собой следующие права:

     1. Назначение местных властей и утверждение выборных. При этом, отмечал ученый, "назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, то централизации в этом случае нет. Пример представляет назначение несменяемых судей, которые действуют по закону и совести, не подчиняясь внешнему руководству". Ученый подчеркивал, что "централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному усмотрению". Относительно утверждения выборных он писал, что "оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению. Последнее, в сущности, несовместимо с выборным началом". Чичерин говорил, что "когда имеется в виду сочетание выбора с назначением, то... лучше предоставить правительству назначение лица из числа выборных депутатов".

     2. Надзор за местными властями. Это право, по его мысли, "составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов, наконец, посредством правительственных властей, постоянно находящихся на местах".¹⁰

     3. "Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти. Это, - подчеркивал ученый, - может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах служебных; он прилагается всякий раз, как граждане считают свои права нарушенными... Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так, по прошествии известного срока дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению... При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять... Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, восходить на утверждение центральной власти... Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, - утверждал Чичерин, - тем сильнее централизация". Вместе с тем он предупреждал, что "чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру".