Очень интересно объясняется
перманентная бюрократизация управленческого
аппарата в замечательной работе
английского публициста Сирила Норткота
Паркинсона “Закон Паркинсона”. Истоки
этого феномена он рассматривает
сквозь призму социально-психологической
ориентации чиновника. Его Закон
выражается в форме двух “почти
аксиоматических положений”:
чиновник множит подчиненных,
но не соперников;
чиновники работают друг на
друга.29
Если кратко расшифровать
эти тезисы, то перед нами предстанет
вполне реальная картина. Чиновник, находясь
на определенном этапе своей жизни,
жалуется на перегрузку, и, как правило,
просит себе в помощь двух подчиненных.
Причем обязательно двух, ни в коем
случае не меньше, “чтобы каждый придерживал
другого, боясь, как бы тот его
не обскакал”30. С течением времени
возникнет необходимость разгрузить
и этих подчиненных, назначив каждому
в помощники еще по два исполнителя.
Таким образом, первый чиновник будет
иметь определенный административный
вес, а его подчиненные будут
трудится в поте лица, причем независимо
от того, увеличилось количество дел
или нет. При выполнении разросшимся
в геометрической прогрессии штатом
сотрудников по существу того же объема
работ, что раньше выполнял первый чиновник,
весь штат оказывается загруженным
полностью, а чиновник-вершина пирамиды
занят больше, чем прежде.
Не менее интересен
обзор “болезни Паркинсона”, которая
может поразить практически любое
учреждение и способно загубить всякую
его работоспособность. Эта болезнь
проходит стадии. Первый признак заболевания
проявляется в том, что среди
сотрудников учреждения появляется
человек, сочетающий полную непригодность
к своему делу с завистью к чужим
успехам.31 Опасность увеличивается,
когда этот человек, не справляясь со
своей работой, суется в чужую
и пытается войти в руководство.
Когда ему это в какой-то степени
удается, наступает вторая стадия заболевания.
Он начинает выживать тех, кто способнее
его, и не дает продвинуться тем, кто
может заменить его в будущем.
И в конечном итоге штаты заполняются
людьми, которые глупее начальника.
Если он второго сорта, они будут третьего,
а их подчиненные четвертого. А чтобы жить
спокойной жизнью в этом учреждении все
принимают эти правила игры и пытаются
выглядеть глупее, чем они есть. Коматозного
состояния учреждение достигает на третьей
стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь
и капли разума. Из этого состояния выхода
практически уже нет и учреждение обречено
на гибель или неплодотворное существование.
Различия во взглядах на
истоки феномена бюрократии отражаются
на классификации и типологии
бюрократии, и на определении ее
сущности.
1.2. Типология бюрократии
и ее сущность.
Б.П. Курашвили, как представитель
марксистского подхода, различает
два типа бюрократизма - добросовестный
(патерналистский) и своекорыстный.
Формула добросовестного (патерналистского)
бюрократизма: максимум общественной
пользы при максимуме задаваемого
сверху порядка и минимуме доверия
к управляемым, минимуме их самостоятельности
и инициативы в их собственном
деле и в общественной жизни в
целом. Формула своекорыстного бюрократизма:
максимум карьеры и корыстного использования
служебного положения при минимуме
заботы об общественной пользе.32 Надо
также сказать, что Б.П. Курашвили
отождествляет своекорыстный бюрократизм
прежде всего с капитализмом, а
при социализме он “сохраняется во
враждебной ему среде”, хотя “исторически
загнан в угол”33. Представителями
патерналистского (“отеческого”) бюрократизма
Б.П. Курашвили считает добросовестных
и честных чиновников, которые
тем не менее пропитываются “эгоцентристским
духом аппарата, профессиональным снобизмом,
технократическим высокомерием”.34 В
социалистическом обществе они существуют
также не в чистом виде - в виде
местничества и ведомственности. Одним
из обоснований бюрократического отчуждения
аппарата управления от управляемых
Б.П. Курашвили видит в необходимости
профессионализма в управлении, который
нередко порождает у чиновников
чувство превосходства над “простыми”
людьми.35 Как отмечает А.П. Бутенко,
одно из извращений социализма состоит
в том, что подменяется “механизм
двусторонней связи управляющих
и управляемых... механизмом одностороннего
командования сверху”.36 Этот механизм
неизбежно вызывает к жизни своекорыстное
обособление и отчуждение аппарата
управления от общества, использование
в корыстных (групповых или индивидуальных)
интересах предоставленных им властных
полномочий, элитарно-кастовые тенденции
в их среде, что в совокупности
составляет социально-политическую сущность
бюрократизма.37 Организационно-техническую
сущность этого явления Б.П. Курашвили,
апеллируя к работам классиков
марксизма-ленинзма, видит в сплошной
формальной заорганизованности всего
и вся, и в стремлении бюрократии
выдать формальное за содержание, а
содержание - за формальное, когда весь
принцип управления приобретает
призрачный характер и сводится к
обожествлению “показателей” как
инструмент для измерения эффективности
аппарата управления.38 Немаловажен, по
мнению сторонников марксистской точки
зрения, при определении социально-политической
сущности бюрократизма и вопрос о
“правовой” основе бюрократии, которая
уделяет исключительное внимание “правовому
обеспечению” своего воспроизводства,
созданию юридической базы для своего
существования.
Несколько другую классификацию
бюрократии приводит в своей работе
“Хозяйственная этика мировых религий”
Макс Вебер. Он различает два типа
бюрократии: традиционную “патримониальную”,
которой свойственно иррациональное
начало, и современную рациональную.
Первый тип зародился и развивался,
проникая постепенно во все сферы
общественной жизни, вместе с зарождением
и развитием государственной
машины. Он охватывал прежде всего
область государственного управления
и поддержания общественного
порядка. Среди традиционной бюрократии
М. Вебер вычленяет “бюрократию
древнекитайских мандаринов” и
древнеегипетских, позднеримских, а
также византийских чиновников. Древнекитайский
мандарин отличался от чиновника
“египетского, позднеримского и византийского
типа” тем, что он вообще не был специалистом
управления, а скорее “литературно-гуманитарно
образованным джентльменом”.39 Рациональная
бюрократия сформировалась в эпоху Нового
времени, первоначально охватывая сферу
частно-хозяйственной деятельности и
прежде всего сферу внутрихозяйственного
управления наиболее крупных предприятий.
Постепенно влияние рациональной модели
бюрократии распространилось и на другие
сферы общественной жизни, постепенно
вытесняя патримониальную.40 Но тем не
менее, общегосударственная бюрократия,
приобретая черты рациональности, четко
отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной,
т.к. существовал принцип невмешательства
государства в частно-хозяйственную область
и разграничение экономической и государственно-политической
деятельности. Современный М. Веберу бюрократ
отличается по его мнению от патримониального
бюрократа второго типа гораздо большей
“рациональной предметной специализированностью
и вышколенностью”, т.к. произошло вливание
рационального начала частно-хозяйственной
бюрократии.
Социально-политическую сущность
бюрократии М. Вебер определяет через
онтологическую потребность общества
в социальной организации, структурированности
и упорядочения вообще и видит
глубокую внутреннюю связь процесса
бюрократизации с процессом огосударствления
собственности.41 Эти процессы порождают
неминуемое возникновение угрозы исчезновения
элементов свободы в экономической
и других сферах. Государственная
бюрократия начинает вмешиваться во
внутрихозяйственное управление предприятий,
подрывая его мелочной опекой и вступая
в противоречие с экономической
рациональностью и рентабельностью.
Такая ситуация вмешательства и
тотального контроля с целью обеспечения
фискальных интересов и укрепления
военной мощи государства была, к
примеру, очень характерна для системы
органов управления горнозаводской
промышленностью Урала XVIII-XIX вв., когда
частные предприятия организовывались
и функционировали под неусыпным
надзором государства. Сфера деятельности
этих предприятий также строго регламентировалась
и направлялась в русло военной
промышленности. Выполнение заказов
военного ведомства пользовалось неоспоримой
приоритетностью, а вопросы экономической
целесообразности и, тем более, рентабельности
волновало государство в меньшей
степени.
II. “Борьба” с бюрократией:
есть ли выход? 2.1. “Борьба” или
“противовесы”?
Стремление преодолеть различные
проявления бюрократизма также вечно,
как стремление усовершенствовать
систему управления в целом, сделать
ее более эффективной, свободной
от недостатков и отвечающей потребностям
общества.
Во времена расцвета российской
бюрократии XIX в. издавались специальные
постановления о необходимости
преодоления бюрократический проявлений.
Так например, на основании высочайше
утвержденного в июле 1806 г. проекта
горного положения, подробно регламентирующего
всю систему управления горным ведомством
Российской империи, горные чиновники
обязаны были “... стараться, чтоб письмоводство
по делам горным и заводским было
не только уменьшено, но и как возможно
коротко, не на счет однакож ясности;
...и чтоб во всех делах... была соблюдена
надлежащая поспешность, точность, краткость
и ясность...”42. Кроме того, постоянно
производились попытки сокращения
штатов аппарата управления, хотя главнейшей
целью сокращения было конечно же
соблюдение выгоды казны. В 1828 г. Министерство
финансов Российской империи провело
ряд реорганизаций в системе
управления горными заводами Уральского
региона, связанных со стремлением
извлечь максимальную прибыль при
сокращении объема финансирования. Эту
прибыль планировалось получить
в том числе и “... от уменьшения
в довольном количестве штатных
расходов, которое произошло от исключения
некотораго числа излишних класных
и нижних чинов, и назначения по новому
штату тех и других по мере самой
крайней необходимости...”43. Но, по всей
видимости, рамки крайней необходимости
постоянно росли, а вместе с ними
росли и штаты. То есть отдельные
попытки установления препятствий
широкому распространению бюрократизма
царской России, не могли привести к желаемому
результату, т.к. эти постановления были
каплей в море законодательства. Объективные
же причины наоборот способствовали все
более широкому распространению бюрократизма,
т.к. его социально-политическая база постоянно
росла.
Не произошло видимых
изменений и после революции 1917
г. Несколько видоизменилась социально-политическая
и идеологическая основа, но корни
бюрократизма остались неизменными. Партия
большевиков, во главе с В.И. Лениным,
искренне верила, что главная опора
бюрократизма - система капиталистических
отношений - рухнула, и что осталось
только выкорчевать корни. Еще С.Л.
Франк говорил о нравственной
болезни, которую называл революционностью,
порожденную русской привычкой
жить мечтами о светлом будущем44.
Отсюда и ярко выраженное настроение
постоянной “борьбы” с тем, что
мешает видеть свои мечты реальностью.
Отсюда и стремление сломить сопротивление
“... совбюрократии, отстаивающей бюрократическую
старину”.45 Формы “борьбы” с бюрократизмом
были самыми разнообразными от ленинских
увольнений до горбачевских сокращений,
от сталинских чисток до андроповских
облав. Но результат этой “борьбы”
был всегда один и тот же: нет
побежденных и все победители,
а результатом “кавалерийских атак”
было новое пополнение бюрократии,
в том числе из рядов ее яростных
противников.46
Макс Вебер, видя истоки феномена
бюрократии в онтологическом измерении
общественной жизни и потребности
в социальной структурированности,
в принципе не считал возможным “окончательное
решение” этой проблемы ни эволюционным,
ни революционным способом.47 И именно
такой взгляд заставлял его постоянно
искать “противовесы” неотвратимым
процессам бюрократизации экономики
и общества в целом. Источником для
расцвета бюрократии М. Вебер считал
государственный капитализм, при
котором вмешательство государственной
бюрократии в экономическую и
хозяйственную жизнь общества вносит
иррациональное начало, противоречащее
рациональным основам и нарушается
основной принцип капиталистической
легитимности, принцип хозяйственной
самостоятельности. При этом частный
капитализм был бы ликвидирован, а
“государственная бюрократия господствовала
бы в одиночку” и само “руководство
огосударствленными предприятиями... стало
бы бюрократическим”.48 Эту тенденцию
М. Вебер называет “универсальной бюрократизацией”,
которой он противопоставляет “сохранение
частно-хозяйственного принципа”.
2.2. Так есть ли выход?
Современные исследователи
отвечают на этот вопрос с различной
степенью оптимизма. Российские специалисты
в области теории управления, понимая
всю сложность этой проблемы, тем
не менее предлагают основные направления,
по которым можно выйти из этого
тупика. Сложность преодоления заключается
прежде всего в том, что у бюрократии
очень прочны традиции, которые отложили
свой отпечаток на каждого человека.
Родившись, человек начинает сложный
путь социализации, которая пронизана
сложнейшими иерархическими системами.
В этих системах и подсистемах
человек приучается играть множество
социальных ролей49, не все из которых
исполняются искренне. Растущий конформизм,
попадая в питательную почву,
способен развиться в закоренелый
бюрократизм. Поэтому различные
проявления бюрократизма свойственны
нам всем, “это - глубинная часть
нашего “Я”50 и начинать сложный
путь выхода из этого лабиринта следует
прежде всего с самоанализа и
самопреодоления.
Многие исследователи
сходятся во мнении, что существенным
противодействием бюрократическим
тенденциям может стать демократизация
общественной жизни, совершенствование
системы управления и создание правового
государства. Так Конституция Российской
Федерации 1993 г. предусматривает право
грждан обжаловать в судебном порядке
решения и действия (или бездействие)
органов государственной власти
местного самоуправления и должностных
лиц.51 Другими немаловажными принципами,
сдерживающими тотальную или
“универсальную бюрократизацию” должны
стать развитие частно-хозяйственной
деятельности и децентрализация в управлении
экономикой. Кроме того, должна быть хорошо
отлажена система взаимного контроля,
основанная на демократическом принципе
разделения властей52, а также разработана
эффективная политика в отношении подбора
и назначения кадров аппарата управления53.
Не вызывает никаких сомнений, что для
того, чтобы все перечисленные мероприятия
имели положительный эффект, необходимо
глубокое научное исследование феномена
бюрократии, проблем бюрократии и социальной
природы человека, бюрократии и аппарата
управления, бюрократии и государства.