Лоббизм

1.2. Этапы развития  лоббизма в Казахстане 1.2.1. Организованные интересы в командно-административной системе. Будучи одной из единиц командно-административной системы бывшего СССР, Казахстан имел общую для всего Союза специфику политической системы. Более того, являясь одним из крупных региональных центров бывшей советской империи, он не мог оставаться в стороне от происходивших в стране политических событий, катаклизмов и баталий на высшем союзном уровне, которые систематически и в скрытой форме сопровождали весь политический процесс. Лоббизм в специфических формах существовал и при советской командно-административной системе. При этом эта система во-многом способствовала и где-то поощряла лоббистскую деятельность, так как она была хорошо отлаженной, иерархизированной системой, где аппарат ЦК и Политбюро КПСС, а также Совет Министров СССР выполнял функции высшего арбитра и контролера. Советская командно-административная система исправно работала в течении десятилетий, в результате чего сложилась уникальная модель лоббизма советского типа, которая имела некоторые специфические особенности. Во-первых, господство государственной собственности. Это обусловило относительную узость диапазона экономических интересов, которые были представлены в советском обществе. В такой ситуации развертывание процессов лоббирования интересов "экономических" и "общественных" групп во властных структурах постоянно стопорилось отсутствием сколько-нибудь значимой социально-экономической базы. Во-вторых, в социальном планировании государство ориентировалось не на социальную дифференциацию, а на социальную унификацию, что привело к формированию "усредненного" общества, у членов которого отсутствовали ярко выраженные различия в социальном статусе, социальных ориентациях, интересах и устремлениях. С течением времени отнивелированное подобным образом советское общество превратилось в абсолютно аморфный социальный организм, в сознании которого господствовал государственный патернализм. В таких условиях о реальном представительстве различных интересов в обществе не могло быть и речи. В-третьих, в условиях жесткого авторитарного режима со свойственным для него командно-административным механизмом управления политический процесс в стране носил скрытый характер. Это привело к сосредоточению права принятия решений в узком кругу политической элиты и отстраненности основной массы населения от решения государственных дел. Иными словами, КПСС в лице ее высшего руководства обладала политической монополией в принятии любых важных для всего государства решений. Все вопросы в области экономики, инвестиционной политики и т.д. обсуждались в узком кругу, который был ограничен рамками номенклатуры. В условиях отсутствия гласности процесс лоббирования носил скрытый характер и давление на власть осуществлялось по неофициальным каналам, через властные и административно-управленческие структуры. В-четвертых, лоббизм в общегосударственном масштабе носил по преимуществу производственно-отраслевой и территориальный характер, т. к. основными субъектами лоббирования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, крупнейшие предприятия, руководство республик, краев и областей. Иными словами, система отраслевой и региональной вертикали управления образовывала основные группы интересов. В отраслевом разрезе для осуществления полного и жесткого контроля над работой министерств и ведомств образовывались специальные комиссии по выполнению тех или иных решений. Интересы тех или иных лоббистских структур группировались вокруг основных отраслей народного хозяйства: военно-промышленный комплекс, строительный комплекс, горно-металлургический, топливно-энергетический, химический, машиностроительный, аграрный комплексы. Приоритеты же регионального лоббизма строились по принципу приближенности к Москве и столицам республик. Отдаленные от крупных центров, периферийные территории были тем более подвержены региональному лоббизму, чем больше на них действовало крупных производственных предприятий. В-пятых, начиная со второй половины 70-х годов стало резко возрастать давление на власть со стороны представителей так называемой "теневой экономики", которая форсированными темпами формировалась в обстановке нарастающего экономического и политического кризиса в стране. Представители данного сектора экономики при реализации своих групповых интересов во властных структурах часто применяли криминальные методы и средства. По мере усугубления кризиса позиции "теневиков" укреплялись и в последние годы существования СССР "теневая экономика" стала занимать значительное место в структуре экономик многих республик. В-шестых, нельзя не учитывать высокой степени идеологизированности советского общества. Идеология советского режима базировалась на теории абсолютного превосходства общественных интересов над частными или индивидуальными. Как следствие, идеологи коммунизма недооценивали или вовсе отрицали значимость не только классов, но и отдельных слоев и групп населения, которые имели свои собственные интересы. Любое инакомыслие в этом вопросе, не говоря уже об отстаивании частных интересов, строго преследовалось и уничтожалось в жерновах тщательно смазанной идеологической машины. Все вышеуказанные обстоятельства предопределили уникальный характер советской модели лоббизма и именно с таковой СССР встретил реформы Михаила Горбачева, когда были провозглашены Перестройка и новый курс на радикальное реформирование всей общественной жизни. 1.2.2. Лоббизм в эпоху Перестройки. В Казахстане с провозглашением Перестройки большинство лоббистских структур были обнадежены ослаблением контроля со стороны центра и, следовательно, возможностью свободного перераспределения прибыли. Вместе с избавлением от опеки вышестоящих организаций была разрушена вся старая система лоббирования, что вызвало необходимость создания новой системы с новыми плюралистическими принципами представительства интересов. Как отмечал российский экономист С.П.Перегудов, в это время "... лоббизм стал играть достаточно самостоятельную роль, и чем дальше, тем более ощутимую роль. Рождалась и набирала силу принципиально новая система отношений; вместо двустороннего корпоративного взаимодействия возникало по сути дела одностороннее плюралистическое действие, в котором центральная власть, подвергаясь все большему нажиму "снизу", уже не была в состоянии требовать что-либо взамен. При этом министерства вели себя в этих случаях уже не как участники согласования плановых заданий и гаранты их реализации, а скорее как лоббисты "нижестоящих" заинтересованных групп". ^[6] В перестроечное время советская модель лоббизма стала все больше приобретать сугубо индивидуально-групповой и дезинтеграционный характер. Наиболее популярным объектом лоббирования в те годы была экспортно-импортная деятельность, когда каждая организация пыталась зарегистрироваться как участник внешнеэкономической деятельности и получить лицензию и квоту на экспорт. Организации и предприятия создавали свои биржи, банки, экспортные службы, чаще всего с участием региональных властей, что увеличивало возможности монополизации определенных разделов рынка. Принятые в период 1987- 1990 гг. Законы о государственном предприятии, о кооперации легализовали развитие мелкого бизнеса, частную собственность на средства производства, разрешили создание кооперативов не только отдельным гражданам, но и государственным предприятиям и организациям, что в дальнейшем способствовало расширению приватизации. Все это в конечном итоге привело к ощутимому росту самостоятельности предприятий и обеспечило не только легальные, но и материальные возможности для занятия более независимых позиций по отношению к вышестоящим инстанциям, и особенно министерскому и ведомственному чиновничеству. В политической сфере провозглашение идей плюрализма и гласности, снятие запрета на забастовки в стране также дали мощный импульс для самостоятельных экономических и политических действий трудовых коллективов и их организаций, а зачастую и их администраций, которые использовали эту обретшую влияние силу для своей лоббистской практики. Драматические события, происходившие в СССР в период 1985-1991 гг., обусловили усиление казахстанских политических лобби в лице республиканской элиты. В условиях непрерывного ослабления центра руководители республики все больше убеждались в неспособности команды Михаила Горбачева справится с объективным процессом распада советской империи. 1.2.3. Казахстанский лоббизм в первые годы независимости. В силу объективных и субъективных причин, характеризовавшихся экономической, политической и идеологической недееспособностью СССР, а также деградацией старой политической элиты, оказавшейся неспособной адекватно оценить сложившуюся внутриполитическую обстановку в стране, произошло переосмысление всего хода политического развития государства и возникла настоятельная потребность в кардинальных реформах. Нежелание высшего руководства Советского Союза пересмотреть отношения "союзный центр–республики" и коренные политические, экономические реформы привели к формированию новых моделей экономического и политического развития. Однако, события 19-21 августа 1991 г. в Москве, связанные с путчем, привели СССР к глубокому политическому кризису и, в конечном счете, дезинтеграции. 1991 г.- год обретения независимости - стал поворотным для Казахстана в переходе от предшествующей советской модели корпоративно-бюрократического лоббизма к корпоративно-плюралистической модели. В экономической жизни Казахстана произошел полный и необратимый отход от советской традиции, основанной на государственной форме собственности и централизованных, командно-административных методах управления. В определенной мере это несколько подорвало материальные и организационные возможности классической советской модели лоббизма, в которой первые роли исполняли отраслевые и территориальные лобби. Однако, вплоть до сегодняшнего дня "отраслевики" и "регионалисты" продолжают занимать прочные позиции во властных коридорах, тесно переплетая свои интересы с интересами высшего политического истэблишмента Казахстана. Вместе с тем, процесс разгосударствления экономики и увеличения субъектов негосударственных форм собственности расширяет экономическую базу для дальнейшего развития лоббизма. Реформы в экономике ощутимо сказались на социальной структуре казахстанского общества, которое все больше дифференцируется в соответствии со степенью доступности основных жизненных благ (материальным достатком, уровнем образования и т.д.) для его членов. В последние годы в обществе стали появляться новые социальные слои и группы, которые имеют свои специфические интересы и начинают активно их лоббировать в структурах государственной власти. Почти одновременно с распадом СССР прекратила свое существование Коммунистическая партия Казахстана, что привело к разрушению доминирования партийной номенклатуры. В политической сфере ставилась задача создания новой, демократической системы, основанной на многопартийности и плюрализме в обществе. Устранение бывшего партийно-номенклатурного аппарата в структурах власти Казахстана как в центре, так и на местах, снижение дисциплины и ответственности исполнительных структур власти в начале 90-х годов привели к общему ослаблению регулирующих функций государственнных институтов. Отсутствие партийного контроля привело к резкому возростанию роли субъективных факторов в принятии управленческих решений. Такая ситуация не могла не вызвать всплеска лоббистской активности представителей различных групп интересов, и в первую очередь в лице традиционно сильных отраслевых группировок. Сохранение отраслевыми лобби своих прежних позиций было во многом обусловлено тем, что в казахстанской экономике, наряду с аграрным сектором, далеко не последнюю роль играли промышленные предприятия и производственные объединения, от которых в решающей степени зависило функционирование народного хозяйства и поддержание систем жизнеобеспечения населения. Именно через эти уникальные микросоциумы большая часть населения ждала выражения и обеспечения своих интересов. На персональном же уровне выразителями интересов людей, занятых в различных отраслях промышленности, призваны были стать профсоюзные лидеры и руководители государственных предприятий. Действия новой власти по отношению различным отраслевым группам интересов претерпели незначительное изменение. В первые годы независимости, которые были ознаменованы рыночными преобразованиями, Правительство Премьер-министра Сергея Терещенко в соответствии с неолиберальными позициями пыталось проводить непопулярную политику дистанцирования от организованных интересов, что было несвойственно для прежних времен и привело на первый момент к замешательству руководства государственных предприятий. В то же время эти процессы резко усилили их стремление к консолидации и обретению ощутимого политического веса. В то же время, начальный этап переходного периода в Казахстане характеризовался тем, что отраслевая система лоббирования приобретала временами криминальный характер, т.к. в условиях нараставшего экономического кризиса лоббистские методы, зачастую в своих крайне нецивилизованных проявлениях, стали едва ли не единственным средством обеспечить выживание предприятий и отраслей, а ресурсы Правительства оказывались все более ограниченными. При этом успешные действия противоправных структур в экономической сфере во многом стали возможными потому, что многие представители теневой экономики образовали отряд так называемых "белых воротничков". Они устанавливали обширные связи в деловых кругах и обретали покровителей в государственных управленческих организациях. Поиск выхода из создавшейся тяжелой экономической ситуации был связан с начавшейся в 1991 г. приватизацией государственных предприятий. С этого момента основная лоббистская деятельность стала разворачиваться вокруг процедуры оценки материальных активов предприятий по их балансовой стоимости и распределения пакетов акций между акционерами. При этом основным объектом лоббирования стал Государственный комитет по имуществу, призванный организовывать и контролировать процесс приватизации. Анализ ситуации, создавшейся вокруг процесса приватизации того периода, позволяет предположить, что он в какой-то мере дал импульс активизации и разрастанию теневой экономики. С другой стороны, усиление "теневиков" усугублялось еще и тем, что на тот момент не было создано должной законодательной и нормативной базы, которая бы если и не регламентировала напрямую лоббистскую деятельность, то хотя бы создавала минимальные барьеры для коррупции, принявшей поистине угрожающие размеры. Существовавшую в то время в Казахстане модель лоббизма можно назвать "диким лоббизмом" - термином, предложенным российским исследователем С.П.Перегудовым, т.к. так называемый "плюралистический хаос" охватил всю сферу представительства организованных интересов в стране. 1.2.4. Развитие лоббизма в период 1994-1998 гг. Следующий этап в формировании казахстанской модели лоббизма был тесно связан с предложенными в марте 1993 г. Правительством республики массовой приватизацией государственных предприятий, на которых работало от 200 до 5000 чел., и приватизацией по индивидуальным проектам, которая касалась крупных государственных предприятий - свыше 5 тыс. работников. Массовая приватизация предусматривала акционирование государственных предприятий с последующей продажей части их акций на специализированных аукционах. Приватизация осуществлялась с помощью немонетарных средств - приватизационных инвестиционных купонов, распределенных среди всех граждан страны. Эти купоны были именными и не могли быть проданы или переданы другому лицу. Единственной возможностью их применения было размещение в одном или нескольких лицензированных инвестиционных приватизационных фондах. Граждане, вкладывавшие свои приватизационные купоны в инвестфонды, получали взамен акции этих фондов. В ходе специализированных купонных аукционов инвестфонды покупали за приватизационные купоны акции приватизируемых предприятий. Такой механизм приватизации вызвал активную борьбу между инвестфондами за приватизационные купоны граждан, т.к., по замыслу его разработчиков, в будущем их обладатели должны будут получать немалые дивиденды. Программа приватизации по индивидуальным проектам также вызвала обостренную конкуренцию между ее субъектами, в которую, помимо самих работников предприятий, были включены также и различные категории внешних инвесторов: смежники, иностранные инвесторы, население, государство. В результате из включенных в программу приватизации 142 предприятий 5 были проданы полностью, 32 - частично, 44 переданы в доверительное управление. 10% акций 7 предприятий было направлено на купонные аукционы и лишь около 10% акций каждого предприятия было передано их работникам. Можно сказать, что приватизация крупнейших государственных предприятий республики дала возможность управленческой элите завладеть значительным количеством акций, собственностью и экономической властью. На сегодня приватизация государственной собственности во всех отраслях экономики Казахстана еще не закончилась и поэтому начавшийся в феврале 1996 г. III этап приватизации призван завершить этот процесс. Данный этап приватизации предусматривал осуществление следующих мероприятий:

Во избежание "дикого лоббизма" в этой сфере начиная с 1996 г. любая  приватизация государственной собственности  в Казахстане осуществляется только за денежные средства. При этом в  отношении устойчиво рентабельных и перспективных предприятий  стало нормой следующее: менее 50% акций  таких предприятий должно передаваться стратегическому собственнику, а 15% акций должно идти через фондовую биржу. Такая схема приватизации, по замыслу ее авторов, способна сбалансировать интересы эффективного управления предприятием и немедленного его инвестирования, с одной стороны, с интересами становления фондового рынка  в стране, с повышением возможностей для внутреннего инвестора и  ликвидности активов предприятий - с другой. В доверительное же управление передаются в первую очередь  лишь те предприятия, которые требуют  срочной реструктуризации.

С конца 1994 г. жизненно важным для тех, кто оказался у приватизационного  пирога, стали задачи выживания во избежание банкротства и выхода из экономического кризиса. Особенность  сложившейся тогда ситуации состояла в том, что стратегический курс Правительства  Премьер-министра Акежана Кажегельдина и его отношения с промышленностью и бизнесом не могли разворачиваться по антимонетаристскому сценарию, т.к. "чистая" промышленная политика неизбежно привела бы к гиперинфляции и полной экономической катастрофе. Спасти положение могло лишь проведение жесткой финансово-кредитной и налогово-бюджетной политики. Исходя из этого, Правительство выбрало жестко монетаристскую политику, которая, несмотря на то, что она обернулась обвальными банкротствами и высокой безработицей, обуздала высокие темпы инфляции, стабилизировала положение в финансово-кредитной сфере и улучшило собираемость налогов. В соответствии с этой линией формировалась и новая система отношений между организованными интересами и государством. На этом этапе в развитии лоббизма наметилась тенденция к сочетанию неокорпоративизма и плюрализма.

В целом же, формирование и развитие лоббизма в Казахстане можно разделить на четыре этапа, которые представлены в таблице  №1.   

Таблица №1. Этапы  развития лоббизма в Казахстане

Основой любого процесса лоббирования являются базовые потребности и  мотивационная стратегия групповых корпоративных интересов. Потребность, нашедшая свой предмет, преобразуется, согласно А.Н. Леонтьеву, в мотив, непосредственный стимул деятельности. Содержание корпоративных процессов образует глубоко интериоризированные экономические, идеологические  установки, выражающие определенные приоритеты и ценности.       

 Реальная психология  лоббистской деятельности представляет собой продукт взаимодействия, взаимоналожения мотивационных, коммуникативных и аффективных процессов. В основе лоббирования  лежит механизм идентификации  групповых интересов с общественными. Специфичность объекта и  предмета лоббирования предполагает многообразие видов группового  давления.  

Анализ лоббирования в  России, а также сложившаяся практика отстаивания групповых интересов  за рубежом показывают наличие множества различных видов лоббирования. Исследование их, на наш взгляд, наиболее плодотворно посредством выделения формы и содержания существующих видов лоббирования. Форма фиксирует многообразные модификации содержания, способы его существования и проявления. Содержание представляет подвижную, динамичную сторону определенной формы лоббирования.

По форме виды лоббирования можно подразделить на спланированное и спонтанное, плюралистическое и корпоративное, ситуационное и стратегическое, законное и незаконное (криминальное), а также прямое и косвенное.

По содержанию виды лоббирования делятся на активное и пассивное, эмоциональное и рациональное, разовое и постоянное, индивидуально-обособленное и взаимоподдерживающее  (перекрестное), эффективное и неэффективное, конструктивное и неконструктивное.

Спланированный лоббизм  характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя | исследовательско-аналитическую работу, четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, перечень союзников, вопросы  координации с различными субъектами лоббистской деятельности и другие основные и вспомогательные работы по отстаиванию групповых корпоративных интересов. Спонтанный лоббизм — явление очень редкое.  Как показывает практика, спонтанный лоббизм при тщательной проверке оказывается просто заказным, поскольку не только неорганизованных граждан, но даже членов любой организации, действительно  обеспокоенных насущной проблемой и готовых высказаться по ее поводу, нужно мобилизовать для осуществления задачи. Самостоятельно, спонтанно такие мероприятия вряд ли возможны массово. Будь то кампания писем, телеграмм или выступления, митинги, забастовки, пикетирование и прочее.

При более пристальном  изучении спонтанного лоббизма вольно или невольно возникают вопросы  о реальной подоплеке подобных кампаний. Кто в действительности является ее субъектом, заказчиком? Кто ее стимулирует и финансирует, во имя каких целей она осуществляется, каковы ее конечные цели? И уж конечно, насколько истинно отражает мнения граждан, задействованных в ней?

Плюралистическая лоббистская  деятельность, как правило, имеет  место в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются разные интересы нескольких групп. Корпоративное же лоббирование осуществляется монополистами той или иной сферы общественной жизнедеятельности.

Корпоративное лоббирование, как показывает анализ группового давления на российскую власть, осуществляется по нескольким направлениям. Первый путь — это давление как бы снизу вверх, когда субъекты интереса установившимся в обществе порядком отстаивают свои интересы. Второй путь — договор, контракт с наиболее могущественной  группой о взаимной поддержке. В обмен на предмет договора монополисту гарантируется отстаивание его интересов. Подобный процесс, как правило, носит скрытый характер.

Данный способ активно  используется государственными структурами. К примеру, государство в лице Администрации Президента или Аппарата Правительства РФ заключает с какой-то группой своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение), получая в обмен на предоставляемые привилегии лояльность и гарантию содействия государственным интересам.

Если в первом случае можно  говорить о лоббировании как "давлении" на парламент со стороны групп интереса, то во втором случае речь идет о лоббировании как "обмене" или "контракте" между группой депутатов и исполнительно-распорядительной властью.

И наконец, третий вариант  — это формирование тройственных союзов. Монополист вступает в союз, с одной стороны, с президентскими и правительственными структурами, с другой — с депутатским корпусом. Подобный лоббизм наиболее активно используется РАО "ГАЗПРОМ", "ЛУКойл", АПК, ВПК и др.

При корпоративном лоббировании группы интересов сравнительно немногочисленны, функционально упорядочены (каждая группа "отвечает" за какую-то особую категорию интересов), иерархичны.

Еще одним видом лоббистского воздействия на российскую власть является ситуационное и стратегическое лоббирование. Ситуационное и стратегическое лоббирование отличаются по фактору, играющему главенствующую роль в целях и задачах воздействия  на власть. Для ситуационного лоббирования характерно стремление реализовать  сиюминутный интерес. В противоположность  этому стратегическое лоббирование, как правило, ориентируется на долгосрочную перспективу, приносящую дивиденды  не столько сегодня, сколько завтра, послезавтра.

На сегодняшний день наиболее распространенным является ситуационное лоббирование. Данное обстоятельство вызвано тем, что в отличие  от США, где групповые корпоративные  интересы за длительный период эволюционного  развития достаточно устоялись и  структурировались, в России этот процесс  носит вулканообразный характер.        

Суть положения  сегодня такова, что весь существующий ныне лоббизм нельзя с полным основанием назвать правовым, поскольку данная сфера деятельности еще не регулируется специальным законом. Закон о лоббистской деятельности, неоднократно вносившийся в Государственную Думу РФ, так и не принят. Вместе с тем на основании этого ни в коем случае нельзя утверждать, что вся лоббистская деятельность незаконна. Многие отдельные ее виды регулируются другими законодательными актами.   

 Из зарубежных  источников известно, что в середине 80-х годов в США почасовые ставки влиятельных лоббистов доходили до 400 долларов. А некоторые контракты, кроме общих условий оплаты труда, содержали еще "экстрастимулы". Так, если лоббист добьется официального внесения законопроекта в конгресс — 7 тыс. долл., одобрения его комитетом — 10 тыс. долл., одобрения сенатом или палатой представителей — 25 тыс. долл.            

 За последние семь  — восемь лет активной экономико-политической  деятельности группы интересов,  представители разных партий, движений, финансово-промышленных объединений и т.д. обучились современным методам лоббирования, выработали определенную стратегию в отношении своих первоочередных целей и путей их достижения.           

 Как показывает анализ, главными составляющими механизма  любой лоббистской деятельности, будь то политическая, экономическая, финансовая, экологическая, является выявление интереса, постановка цели, разработка программы, мобилизация финансовых ресурсов, нахождение исполнителей, формирование в случае необходимости коалиции, осуществление плана действий всеми доступными средствами, включая психологическое воздействие.