Особенности российской бюррократии

3. Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

Рассматривая структуру  формальной организации, он приводит выделенные еще в работах Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей существующие в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация.

Формализация социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации.

Все формальные организации  имеют специальный административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер. Он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую  форму общественного порядка  и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация.                                              

       С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества,  в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит  ли  это, что мы сами совершенно  свободны  от  бюрократических  стереотипов  в  своей деятельности, поведении и мышлении?

На протяжении столетий в России  господствовала  авторитарно-политическая культура, составной  частью  которой  является  бюрократическое  управление.

Отсюда  возникает  вопрос:  в  какой  мере  можно  говорить   о   проявлении бюрократизма  как  общей  тенденции  русской  культуры?   Смена   социально- политического устройства не приводит к немедленному  изменению  ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных  проявлениях  бюрократизма постоянно угадываются  тени  прошлого,  которые  оставили  глубокий  след  в индивидуальном и коллективном сознании общества.

 

 

2.2. Исторические типы бюрократии, Российский тип.

 

Обратимся к истории  вопроса. Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в  истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (веберовскую ) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.

В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты  патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону.

Патриархальная система  имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт  и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали.

В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная  форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности.

«Идеологической» основой  веберовской    модели были три  постулата: 1) бюрократия одинаково  эффективно служит любому политическому  «хозяину», не вмешиваясь при этом в  его компетенцию; 2) это наилучшая  из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано.

Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных  схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у  бюрократии развитых государств такие  черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В.Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.

Понятия «бюрократия» и «государственные служащие» - синонимы для обозначения тех, кто занят на государственной службе. «Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».

При использовании понятия  «бюрократия», мы опираемся на веберовские  представления  о бюрократии. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована. Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: рекрутирование на основе открытых конкурсов; внутреннее продвижение по иерархической лестнице с учётом определённых критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентно способное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В главе первой был  рассмотрен бюрократизм в государственном управлении современной России и возникающие в связи с этим проблемы особенно в правоохранительной системе, которые можно охарактеризовать коротко: бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

В главе второй рассмотрена  бюрократия в государственном управлении на примере современной России, даны количественные и качественные характеристики бюрократии как чиновничего аппарата, представлена подробная  статистическая справка о количестве чиновников  в период с 1994-2001гг. Причины, по которым нет статистических данных за весь период, указаны.

Тенденции развития нашей  государственной службы за последние 5-7 лет противоречивы. Максимально  кратко их можно обозначить так:

• формальная департизация аппарата, преследовавшая как обще социальные, так и корпоративные бюрократические цели;
• возрождение в усложненном виде чиновничьей «Табели о рангах» - института, который исторически принадлежит прошлому и значение которого в современных развитых странах всячески стараются ограничить;
• одновременное создание ряда действительно необходимых предпосылок для формирования нужного статуса современной госслужбы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего;
• переструктурирование аппарата (например, преобразование министерств в акционерные общества закрытого типа), имевшее целью, с одной стороны, приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой - выведение аппарата из-под вероятных анти бюрократических атак, иными словами, институционализация корпоративных интересов;
• поверхностная демократизация аппарата как псевдоответ на вызов времени.

В целом это можно  подытожить как борьбу двух тенденций модернизации госслужбы - корпоративистской и демократической.

При этом следует признать, что в общем госаппарат стал работать хуже, ибо прежние (партийно-номенклатурные) рычаги контроля и управления разрушились, а адекватной замены им не возникло. К тому же утратили силу прежние нормы неформальной служебной морали, пусть далекие от совершенства, но все-таки как-то регулировавшие поведение служащих. На смену же им пришел не новый, демократический кодекс административной морали, а административный «беспредел», порождающий вседозволенность и почти безграничный чиновничий произвол, моральный вакуум.  Тем не менее можно констатировать, что настоятельно необходимое реформирование нашей госслужбы все-таки началось. Однако происходит оно спонтанно и больше под влиянием конъюнктурных политических нужд, чем на основе какой-либо общей концепции реформы. Этим Россия невыгодно отличается от других стран, многие из которых в последние десятилетия проводят аналогичные реформы с целью действительной модернизации госслужбы, приведения ее в соответствие с потребностями сегодняшнего и завтрашнего дня.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список источников и литературы

 

1. Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности: истоки и пути преодоления. “Советское государство и право”, 1990, № 9.С.45.
2. Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба. М., 1999.С.283.
3. Оболонский А.В. Государственная служба. М.2000.С321.
4. Ожегов С.И. и Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. 4-е издание, дополненное. Москва 2003. С. 937.
5. Слатинов В.Б. Государственная служба в современной России. Образование и общество.2002. №1. С.73.
6. Интернет-газета Российская газета. rg.ru
7. Интернет-газета.Газета.ру. gazeta.ru  http://gazeta.ru/2005/11/01/oa_176310.shtml 
8. Интернет-газета.Известия  http://www.izvestia.ru/russia/article3008823