Разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию управления социально-экономическим развитием

Малые города являются важным элементом городского каркаса расселения страны, на долю которого приходится основная часть (85%) общего количества городов страны. Малые города как особый субъект муниципальных образований являются базой социально-экономического развития сельских территорий. В условиях реформирования местного самоуправления требуется пересмотр стратегической ориентации развития малых городов, нацеленной на воссоздание их способностей к самостоятельному развитию (саморазвитию) на базе собственных ресурсов (т.е. самодостаточности).

Необходимо отметить, что в России влияние малых городов на развитие сельских территорий в значительной мере обусловлено колоссальными различиями в уровнях их социально-экономической развитости и степени интегрированности в национальную экономику. Условно можно разделить сельские районы на урбанизированные (то есть включенные в сферу влияния мегаполисов, их агломерации, где характер и структура занятости, сформированная социальная инфраструктура и уровень благосостояния приближаются к городским стандартам) и периферийные - со слабым развитием несельскохозяйственных видов деятельности и преимущественной занятостью в аграрном производстве (до 85 %). Именно здесь сосредоточены все «болевые точки» сельской местности: бедность, безработица, низкий уровень продуктивной занятости, крайне неудовлетворительное состояние социальной инфраструктуры, резкое снижение качества рабочей силы, инвестиционная непривлекательность, отсутствие рынка сбыта сельхозпродукции и др.

Сейчас в России сформировались следующие типы сельско-городских муниципальных образований: отдельные поселения, сельские округа (сельсоветы), районы, двухуровневая организация (района), внутрирайонные муниципальные формирования. Следовательно, необходима подготовка и принятие стратегии устойчивого сельского развития, под которым понимается развитие сельского сообщества, отличающееся экономической эффективностью, социальной справедливостью и экологической безопасностью. Главный вопрос при разработке стратегии сельского развития - является ли сельское хозяйство, а значит, и сельское население, долгосрочным и стратегическим приоритетом. Без повышения значимости жилищных условий, безусловно, перспективной отрасли экономики страны, которая может обеспечить продовольственную безопасность и развитие сельских территорий, позитивных сдвигов не будет [18].

Рост экономики страны, профицит бюджета дают основания для перехода от борьбы за выживание к стратегии устойчивого развития. Это в полной мере относится и к развитию сельских территорий.

Основная цель развития сельских муниципальных образований - стабилизация социально-экономического развития сельских территорий, снижение сельской бедности, повышение уровня и улучшение условий жизни сельского населения. Для этого в ближайшие годы необходимо осуществить следующие меры:

создание в сельском хозяйстве равных с другими отраслями экономики условий получения денежных доходов;

развитие в сельской местности несельскохозяйственной занятости, обеспечивающей повышение доходов населения, ускорение высвобождения из сельскохозяйственных предприятий излишней рабочей силы и повышение производительности труда;

обеспечение социального развития сельских поселений, направленного на постепенное улучшение условий жизнедеятельности сельского населения, расширение доступности социальных услуг и повышение их качества.

Наличие противоречия между необходимостью совершенствования управления устойчивым социально - экономическим развитием сельских муниципальных образований и отсутствием достаточной для этого научно - методической базы свидетельствует об актуальности темы исследования.

1.2 Особенности управления социально - экономическим развитием сельских муниципальных образований

Научные изыскания в любой сфере деятельности невозможны без четкого определения методологических основ, которые определяют направления и глубину исследования.

Методологической базой проводимого исследования является системный подход, который позволяет рассматривать управленческие процессы развития социальной сферы сельских муниципальных образований с учетом всего многообразия факторов внешней и внутренней среды, воздействующих на данный объект управления. В настоящее время становится ясно, что проблемы современного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований не могут быть решены на основе жестко дифференцированных дисциплинарных подходов.

Опираясь на теоретические подходы к системным объектам, в процессе исследования, в работе выделены следующие характерные особенности социальной сферы сельских муниципальных образований как системы [12]:

1. Целостность системы - благодаря чему социальная сфера сельской местности является обособленным объектом управления, в свою очередь, состоящим из элементов.

2. Связи - социальная сфера сельских территорий является сама по себе системообразующей базой развития сельского населения, но в тоже время состоит из целой группы взаимосвязей.

3. Структура и организация - через них проявляется упорядоченность данной системы как базы развития сельских территорий, определяемая устойчивыми связями, а иногда и направленность этой упорядоченности.

4. Уровни системы и иерархия этих уровней (управление развитием социальной сферы сельских муниципальных образований осуществляется сверху вниз - начиная с Федеральных программ развития, через органы управления субъекта Федерации и районные уровни, заканчивая руководством сельских поселений).

5. Управление - специфический способ регулирования многоуровневой иерархии. Связи управления можно рассматривать как одно из характерных выражений системообразующих связей. На уровне управления социальной сферой сельских образований управление базируется на финансовых механизмах.

6. Цели и целесообразный характер поведения социально направленных систем в сельской местности, располагающих собственным «органом» управления.

7. Соотношение функционирования и развития системы - поиск соответствующих «механизмов» и построение единой картины объекта.

8. Тесная взаимосвязь развития социальной сферы сельских территорий и эффективности сельскохозяйственного производства

Социально-экономическое развитие сельских муниципальных образований как подсистема, входящая в социально-экономическую систему страны, занимает особое положение в системе управления. Это связано с тем, что она формируется органами местного самоуправления на основе финансирования, осуществляемого на региональном уровне. Входя в систему государственного регионального управления, органы местной власти, естественно, находятся в подчинении и зависимости от вышестоящего уровня управления. Но, с другой стороны, в их компетенции находится управление территориями, где организована система местного самоуправления, законодательно определяемая как самостоятельный уровень управления, независимый от государственного, к которому относятся административные районы, городские и сельские поселения и городские округа. Формально независимые органы местного самоуправления, тем не менее, находятся в подчиненном положении относительно региональных властей, так как развитие территорий осуществляется в русле общей региональной политики, а финансирование местных бюджетов в значительной мере зависит от вышестоящих региональных органов власти.

Являясь неотъемлемой частью государственной управленческой системы, управление сельскими муниципальными образованиями имеет свои особенности развития. Чтобы выделить особенности муниципального уровня управления, можно по аналогии с функциями регионального уровня, предложенными Л.А. Велиховым, сформулировать особые функции местного самоуправления:

органы местного самоуправления являются подзаконной властью, которая действует в пределах и на основании законов, принимаемых федеральными региональными властями;

управление муниципалитетом возможно в том случае, когда определены предметы его ведения;

для реализации полномочий по этим предметам ведения органы управления муниципалитетом должны иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;

4) зависимость от центральной (региональной) власти уменьшается, когда выборы состава органов представительной власти происходят прямым голосование м.

Выделенные особенности позволяют четко проследить особенности местного самоуправления, являющегося, с одной стороны, управляемой, а с другой стороны, управляющей подсистемой.

Опыт развитых стран свидетельствует, что для эффективного функционирования система местного самоуправления должна иметь собственную вертикаль, охватывающую все уровни управления. При этом роль вышестоящих по отношению к сельским поселениям органов будет заключаться в разработке, лоббировании и контроле реализации федеральных и региональных программ развития сельских территорий, информационной и иной поддержке органов местного самоуправления.

В работе схематично представлена система, характеризующая управленческую и ресурсную взаимосвязь социальной сферы сельских территорий их экономической базы в механизме ресурсного обеспечения.

Сельское муниципальное образование в основу стратегии должно заложить ориентацию на собственные ресурсы, с помощью которых будут разрабатываться программы и проекты, обеспечивающие приток на территорию муниципального района финансовых ресурсов для реализации социальных проектов.

Акцент должен делаться на непрерывное отслеживание качества жизни граждан, поскольку его повышение является ключевой задачей. Поэтому центральный момент анализа состояния экономики - расчет значений основных показателей качества жизни населения района и определение их динамики, чтобы в реализации программ и проектов своевременно выявить, насколько результативно они влияют на рост благосостояния граждан, оправдываются ли их ожидания. Это позволит своевременно корректировать управление муниципальным районом, посредством принятия соответствующих политических и экономических решений.

Непрерывное выявление и формирование конкурентных преимуществ территории и расположенных на ней экономических объектов, анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей при определении стратегических направлений являются значимыми для поддержания конкурентоспособности территории во временных горизонтах планирования.

Основными задачами разработки концепции развития являются:

определение состояния экономики района и выявление основных тенденций ее развития.

установление и анализ сильных и слабых сторон сельского муниципального образования; выявление определенных угроз и возможностей, разработка стратегических направлений развития территории;

выработка конкретного стратегического плана, включающего необходимый комплекс проектов и программ, а также механизм их реализации.

Обозначенная выше схема будет использована при создании методики стратегического управления социально-экономическим развитием сельского муниципального образования [28, 38 ].

Современная наука выработала три основных метода управления всеми сферами общественной жизни: организационно-административный, экономический и социально-психологический. Использование этих методов и их сочетание зависят от формы собственности управляемого объекта. Общим для органов государственного управления и местного самоуправления является то, что они осуществляют прямое, директивное управление только объектами «своей» собственности при наличии взаимоотношений соподчинения.

Для функционирования предприятий, организаций, находящихся в других формах собственности, создаются благоприятные условия, т.е. управление осуществляется косвенно, путем применения рычагов экономического механизма. Значительная часть сельскохозяйственных предприятий приватизирована и вновь образована как коммерческие организации на основе частной собственности на средства производства и землю. С целью расширения непосредственного управления сельскохозяйственным производством, переработкой продукции, торговлей органы местного самоуправления выкупают частные организации и регистрируют их как муниципальные, приобретают акции сельскохозяйственных организаций, содействующих образованию агрофирм, агрокомбинатов.

В то же время сложившаяся за годы реформ социальная ситуация в российских сельских поселениях резко ухудшилась. Деструктивные демографические процессы, резкое сокращение рынка труда и занятости, увеличивающаяся бедность сельских жителей, отсутствие самых важных для жизнеобеспечения людей объектов социальной и инженерной инфраструктуры ставят под угрозу сохранение и формирование трудового потенциала.

Создание условий для устойчивого развития сельских территорий, как подчеркивают специалисты, во многом зависит от решения социальных проблем сельского населения. Ныне восстановление и развитие социальной инфраструктуры этих территорий требует значительных вложений. В условиях централизованной экономики роль инвестора выполнял федеральный центр. В настоящее время в этом процессе своими ресурсами участвуют сами сельские муниципальные образования. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» предусматривает расходование на ее реализацию 178,7 млрд руб., из которых доля федерального бюджета составит 10,5%, бюджетов субъектов Федерации - 43, внебюджетных источников - 46,5. Следовательно, в финансировании программ социального развития должны участвовать и сами сельские территории.

В связи с этим особым сегментом развития сельских территорий является вопрос, связанный с механическим приростом сельского населения за счет миграционных процессов. В современных условиях есть три контингента населения, которых можно заинтересовать переселением.

Первый - это бывшие граждане СССР, преимущественно русские, которые после разрушения Союза не по своей воле оказались гражданами СНГ. Таких людей насчитывается около 25 млн. человек. Для многих из них в силу национальных, религиозных и других причин ухудшились условия проживания, и они желали бы выехать в Россию. Было бы недальновидным не воспользоваться этим обстоятельством. Об их желании переехать свидетельствует тот факт, что в последние годы в страну уже прибыло достаточно много таких людей. Но из-за отсутствия четкой переселенческой политики наши же люди встречаются с равнодушием к их судьбам, испытывают мучения при благоустройстве и оказываются никому не нужными. По сути, они становятся изгоями и при разумной переселенческой политике и создании необходимых условий для их обустройства на новом месте составят источник трудовых ресурсов для малообжитых сельских территорий.

Второй контингент - это жители городских поселений. Сейчас, в связи с развалом промышленности, многие предприятия прекратили производственную деятельность. В результате ранее занятые люди оказались безработными или занялись не свойственной им деятельностью. К тому же, определенная их часть - выходцы их деревни. Многие из них при создании благоприятных условий также могли бы переселиться в сельскую местность и заняться сельскохозяйственной деятельностью.