Система правового регулирования социального обслуживания детей

     На  конституционном уровне в Российской Федерации не закреплено социальное право на обслуживание, хотя идея о  том, что благосостояние людей определяется не только потреблением материальных благ, давно уже воспринята и зарубежным, и отечественным законодательством, и наукой.

     Социальное  обслуживание, включающее в себя совокупность соответствующих услуг, выступает в роли одного из тех способов, при помощи которых создаются условия для удовлетворения социально-приоритетных потребностей, исходя из интересов общества. Будучи средством наиболее полной интеграции человека в общественную жизнь посредством пользования услугами современной инфраструктуры и достижениями цивилизации, право на обслуживание, как уже указывалось, не соответствует возрастанию доли потребления социальных услуг. Если по состоянию на конец XX в. доля социальных услуг в структуре социальной помощи в России составляла всего 2%, а социальных льгот - 55%, то тенденцией последних лет является постоянный рост доли услуг, например, услуги в потребительской корзине 2000 г. составляли 18,6%, а в 2004 г. - 31,6%⁹.

     Одна  из проблем, связанных с реформированием  социальной сферы, состоит в том, что необходимо более четко определить вариант связи между организационно-правовой формой юридического лица, оказывающего услуги, и социальной сущностью этих услуг. Первый вариант - социальные услуги оказывают четко обозначенные государственные или муниципальные учреждения. Второй - организации любых организационно-правовых форм могут оказывать социальные услуги от имени государства на особых финансовых и иных условиях. Представляется, что последние изменения в российском законодательстве свидетельствуют о приверженности второй линии.

     Зарубежный  опыт показывает наличие множества вариантов решения данных вопросов. В отличие от прошлых лет, когда все учреждения социальной сферы (в частности, учреждения здравоохранения) делились на государственные, принадлежащие общественным (чаще всего благотворительным) организациям, и коммерческие (частные), в настоящее время число как полностью государственных, так и полностью частных организаций, оказывающих социальные услуги, неуклонно снижается. При этом помещения и оборудование заведений могут быть государственными, а предоставляемые услуги - частными или наоборот.

     Тезис о том, что вложение в социальные услуги есть "проедание" бюджетных  денег, не является верным, поскольку  ряд исследований показывает, что  перспективы экономического роста  в странах с переходной экономикой на 64% связаны с развитием человеческого и социального капитала, на 16% обусловлены состоянием физического капитала и на 20% природными ресурсами. 40% валового национального продукта - результат развития системы образования. Инвестиции в образование наиболее выгодны, так, на один доллар затрат получается три-шесть долларов прибыли¹⁰.

     Доступность услуг - это их важнейшая характеристика, особенно актуальная для социальных услуг в России. На доступность  услуг влияет множество факторов, среди них: географический фактор, экономический, культурный, организационный, фактор социальной принадлежности. В связи с этим полагаем, что правовое регулирование в сфере социальных услуг, наряду с имеющей место тенденцией по их стандартизации, должно создать дополнительные гарантии доступности тех услуг, которые непосредственным образом связаны с реализацией социальных и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. 

      2 Правовое  регулирование системы  социального обслуживания  детей 

     2.1 Понятие социального обслуживания 

     Согласно  статье 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального  обслуживания населения в Российской Федерации"¹¹ социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

     К признакам социального обслуживания следует относить и то, что условия договора по предоставлению социальных услуг, а также обязанность сторон вступить в договор предусмотрены нормативными правовыми актами и полностью исключают свободу договора.

     Что касается содержания правоотношений, в рамках которых происходит социальное обслуживание, то необходимо учитывать следующее. Публичные услуги в социальной сфере обусловлены социальными правами граждан и, как правило, соответствуют видам социальных обязательств государства. При формальном закреплении принципов оказания социальных услуг, которые взаимосвязаны с принципами социального государства) законодатель ставит своей целью добиться такого баланса между частными и публичными интересами, который в наибольшей степени отвечал бы требованиям фактического равенства и справедливости.

     Особые  финансовые условия и иные гарантии доступности этих услуг, которые  обеспечивает государство, и именно оно - также черта, отличающая социальные услуги от иных публичных услуг.

     Используя данный признак в качестве основания  для классификации, можно выделить следующие виды социальных услуг:

• изначально бесплатные для всего населения (общее образование, скорая медицинская помощь);
• бесплатные для отдельных категорий населения (высшее образование на конкурсной основе, получаемое впервые);
• частично оплачиваемые (проезд на железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение для льготных категорий).

     Социальное  обслуживание предполагают публичный  характер прав лица, претендующего  на получение этих услуг, обусловленный  тесной связью между услугами и социальными правами. Социальные права как права "второго поколения" представляют собой те притязания, которые предъявляются не к отдельным лицам и организациям, а к обществу и государству как его организованной форме.

     Признаком социальных услуг является и тот факт, что они регулируются нормами специальных законов, не имеющих "прописки" в гражданском законодательстве, а образующих особый блок законодательства - социальное законодательство, в рамках которого можно объединить законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, частично жилищное и семейное законодательство, трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении.

     Следующий признак - преобладание императивного  метода регулирования, характерного для  публичного права, над диспозитивным, характерным для частного права. Использование императивного метода привело, в частности, к тому, что ряд социальных услуг непосредственно вытекают из системы обязательного социального страхования и обязательного медицинского страхования (медицинская помощь в рамках программ ОМС).

     К числу признаков следует отнести  и принятие государством (или иными  публичными структурами, например, местным  самоуправлением) на себя ответственности (полной или частичной) за социальные услуги. Учитывая, что большинство социальных услуг не имеют материального результата, что создает значительные сложности в определении их качества, важное значение имеет деятельность государства по созданию системы стандартов и регламентации самой процедуры оказания услуг.

     Исходя из выделенных особенностей, можно предложить следующее определение: "Социальные услуги - все виды услуг в сфере реализации социальных прав, оплата которых полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов"¹².

     Данные  социальные услуги в свете статьи 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального  обслуживания населения в Российской Федерации" как раз и представляют собой систему социального обслуживания. 

     2.2 Система законодательства  о социальном обслуживании 

     Статья 2  Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального  обслуживания населения в Российской Федерации" определяет систему законодательства Российской Федерации о социальном обслуживании.

     Законодательство  Российской Федерации о социальном обслуживании состоит из указанного выше Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

     Безусловно  в основе законодательства о социальном обслуживании лежит Конституция  РФ, в статье 7 которой Российская Федерация провозглашена социальным государством.

     Основным  актом, дающим законодательное толкование ряда вопросов, связанных с пониманием сущности социальных услуг, является Федеральный  закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной  социальной помощи"¹³ в ст. 1 которого дается определение понятия "набор социальных услуг" - перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан в соответствии с настоящим Федеральным законом.

     Применительно к социальным услугам в ст. 3 названного закона используются такие характеристики, как: всеобщая доступность и общественно приемлемое качество услуг. Характерно, что введены эти требования Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Вообще именно этому закону мы обязаны насыщением Федерального закона "О государственной социальной помощи" термином "социальные услуги".

     В данном законе социальные услуги связываются  лишь с социальной помощью, то есть трактуются более узко, чем предлагается в настоящем исследовании. В связи  с этой узкой трактовкой субъекты, обладающие правом на получение социальных услуг, - это обозначенные в виде закрытого перечня категории граждан (ст. 6.1), например, инвалиды войны. В статье 6.2 указанного закона раскрывается понятие "набор социальных услуг" путем перечисления входящих в него услуг. При этом недостаток данного закона состоит в том, что законодатель юридически установил две социальные услуги (п. 1 ч. 1 этой статьи и п. 2 ч. 1 ст. 6.2), а фактически в этих пунктах можно выделить гораздо большее число этих услуг: дополнительная бесплатная медицинская помощь; лекарственное обеспечение при получении дополнительной бесплатной медицинской помощи; санаторно-курортное лечение при наличии медицинских показаний; бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно; бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте.

     Согласно  ст. 6.2 в одну социальную услугу объединены первые три из вышеперечисленных  услуг, последние две также рассмотрены  законодателем как единая социальная услуга. Подобное понимание не отражает содержательной стороны каждой из услуг: медицинская помощь, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение как специфический вид медицинской помощи, транспортные услуги, имеющие целевое назначение (к месту лечения), транспортные услуги как действия по перемещению из одной географической точки в другую независимо от цели перемещения.

     В систему законодательства о социальном обслуживании входит  Федеральный  закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О  социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"¹⁴.

     На  региональном уровне порядок социального обслуживания осуществляется в соответствии с Областным законом Ростовской области от 22 октября 2004 г. N 185-ЗС "О социальном обслуживании населения Ростовской области"¹⁵.

     Таким образом, система правового регулирования  социального обслуживания составляет систему нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов федерации. 

      3 Система  социального обслуживания  детей 

     3.1 Принципы осуществления  социального обслуживания  и система социальных  служб 

     Статья 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" содержит принципы социального обслуживания.

     Социальное  обслуживание основывается на принципах:

• адресности;
• доступности;
• добровольности;
• гуманности;
• приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации;
• конфиденциальности;
• профилактической направленности.

     Эти же принципы социального обслуживания приводятся в Областном законе Ростовской области от 22 октября 2004 г. N 185-ЗС "О социальном обслуживании населения Ростовской области".

     Социальные  службы - предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица;