История становления и развития налоговых органов в России

С  XV в. с прекращением платежа дани в Золотую Орду начинается создание налоговой системы Руси.  Во времена Ивана Грозного (1530-1584), первого русского царя, многие налоги и сборы стали взиматься в денежной форме. Иван Грозный  ввел стрелецкую подать на создание регулярной армии, а также полоняничные деньги для выкупа взятых в плен ратников.  

Итак, предпосылки становления налоговых органов стали складываться с возникновением древнерусского государства. Первые упоминания о взимании дани относятся к временам правления князя Олега (912). Основными налогами были дани (подати) – прямой налог  и оброки, которые уплачивались натурой: медом, кунами и даже мечами, и, в основном, устанавливались на период войн и походов. По мере оседания князей на земле и обзаведения их хозяйством пополнение казны за счет военных набегов теряет значение, а новыми источниками доходов становятся «кормления». Податные обязанности населения заменяются уплатой денежных сумм. Таким образом, налоги на Руси поступали к князьям и его дружинникам, налоговые органы, которые должны были заниматься сбором налогов, в то время еще не были созданы.

1.2  История  развития налоговых органов в  централизованном 

российском  государстве

Возникновение налоговых  органов в России связывают с  созданием в XVII в. центральных органов управления – приказов (приказ Большого дворца, Стрелецкий приказ, приказ Казанского дворца, Сибирский приказ, приказ большой казны, приказ Большого прихода, приказ Новгородская четверть, приказ Устюжской четверти, приказ  Новой четверти, Оружейный приказ, Хлебный приказ, приказ Малороссии). Как видим, сбор налогов был распределен по значительному числу приказов, при этом четкого разграничения сбора налогов по их видам не было. Практически все налоги должны были направляться в центр, и уже оттуда местные власти запрашивали средства по мере надобности. Лишь в отдельных случаях собранные подати (полностью или частично) оставались в распоряжении местных властей (Сибирь, Украина).

Финансовые мероприятия первой четверти XVIII в. сопровождались реорганизацией финансовой администрации с целью централизации взимания налогов и введением строгого контроля за их поступлением.

Вводя новые чрезвычайные подати, расширяя сферу обложения, правительство Петра I пыталось найти более эффективную систему управления сбором налогов. В связи с чем, в 1699 г. сбор основных налогов и пошлин с городов был в значительной мере централизован и сконцентрирован в одном ведомстве – Ратуше, которая стала одним из главных звеньев финансового управления, потеснив Приказ Большой казны [14, С. 80].

Но целый ряд новых  сборов, вводимых в первом десятилетии XVIII в., особенно в 1704-1705 гг., оказались за пределами компетенции Ратуши (сборы с бань, мельниц, рыбных ловель, «промышленных людей», других «оброчных статьях»). Они поступали в так называемую Семеновскую канцелярию. Суда же поступали доходы от вновь вводимых сборов («канцелярских»), в с 1705 г. в Ижерскую – доходы Приказа Большого дворца [14, С. 81].

К концу первого десятилетия XVIII в. значение приказов и Ратуши в  финансовом управлении падает. Это связано с проведением в 1708 г. первой губернской реформы, в соответствии с которой Россия была разделена на восемь губерний. Значительная часть налоговых поступлений направляется не в Ратушу, а сразу в те регионы, где эти деньги необходимы.

В 1711 г. был создан Сенат. Он осуществлял координацию деятельности прочих органов управления, решал массу текущих вопросов, среди которых большое место занимали проблемы сбора податей и отсылки собранных средств по назначению. Сюда же поступали доношения губернаторов о сборе налогов, ведомости о доходах и расходах. В результате Сенат оказался центральным, финансовым ведомством, но эти функции он осуществлял вкупе со множеством других. Постепенно возникла идея создания в системе центральных органов власти специального учреждения, ведавшего финансами, в частности, сбором налогов.

В конце второго десятилетия XVIII в. Петр I учреждает для управления страной систему коллегий, одной  из которых стала Камер-коллегия. Этой коллегии поручался общий надзор за сбором всех доходов в государственную казну, в том числе прямых и косвенных налогов. Учреждались еще две финансовые коллегии: Штатс-контор-коллегия для распределения средств, Ревизион-коллегия для контроля за их расходованием. Но именно Камер-коллегия должна была следить за соответствием расходов доходам, за справедливостью распределения налогов, изыскивать новые источники доходов, заниматься организацией откупов, подрядов и т.д. Сюда должны были поступать отчеты губернаторов и других должностных лиц, в результате Камер-коллегия имела бы ведомость о поступлении всех налогов [14, С. 83].

Сенат не имел полных данных о сборе налогов и других доходов, в связи с чем правительство Екатерины П усилило роль Камер-коллегии. По указу Екатерины II от 30 марта 1764 г. Камер-коллегия должна «надзирать за всеми государственными окладными и неокладными доходами», собирать о них сведения и вносить их в общую окладную книгу.

Однако Камер-коллегия так и не смогла стать центром финансово-хозяйственного управления. Предназначенные для нее функции перетекли к ведомству генерал-прокурора Вяземского. В 1780 г. Камер-коллегия была упразднена. Ведомство А.А. Вяземского с его экспедициями о доходах и расходах оказалось своего рода прообразом министерства финансов.

Глубокие преобразования прошли в организации финансового управления и контроля за сбором налогов на местах в связи с проведением губернской реформы Екатерины II. В соответствии с Учреждением о губерниях 1775 г. вся страна была заново разделена на губернии, числом около пятидесяти. В каждой губернии учреждалось местное финансовое ведомство – казенная палата. В ее ведении находился сбор всех налогов на территории губернии, включая подушную подать, доходов от продажи вина и соли. Губернии делились на уезды, в каждом из которых вводилась должность уездного казначея.

Эти тенденции в развитии финансового управления сохранились  и в правление Павла I. Он оставил  в силе многие узаконения своей матери, касающиеся данной сферы. Практически в полной мере сохранились учрежденные Екатериной II местные финансовые органы. Правда, Павел I восстановил Камер-коллегию, поручив ей заниматься винными подрядами и откупами. Но он же поддержал идею о введении должности государственного казначея в значении главного управителя (т.е. министра) финансов империи.

Однако, Министерство финансов не стало единственным финансово-хозяйственным органом России. Кроме него податями и сборами ведали Министерство внутренних дел, Государственное казначейство (включено в состав Министерства финансов на правах департамента в 1821 г.), Министерство коммерции (ликвидировано в 1810 г., его функции перешли в Департамент внешней торговли Министерства финансов) [14, С. 196].

Перемены в податной системе требовали создания более  эффективного налогового аппарата как в центре, так и на местах. Преобразования начались в 1863 г., когда по закону 15 апреля соляная часть была присоединена к Департаменту разных податей и сборов. Затем последний был разделен на два самостоятельных департамента – окладных и неокладных сборов. Первый заведовал податями, земскими повинностями, ревизской частью и сбором промыслового налога, а также принял на себя дела Государственного казначейства по наблюдению за поступлением податей и взысканием недоимок: второй – акцизами с питей и соли, а также гербовыми, крепостными, канцелярскими и прочими неокладными сборами. Годом позже состоялась передача из Департамента окладных сборов в Департамент мануфактур и внутренней торговли всего делопроизводства, касавшегося выдачи свидетельств на право торговли и промышленности и поступления за них в казну соответствующего сбора. И, наконец, еще одно учреждение финансового ведомства, связанное с податным Делом –Департамент внешней торговли, был переименован в Департамент таможенных сборов.

Не менее существенные организационные изменения произошли в системе местного налогового управления. В дополнение к Казенным палатам были организованы губернские окружные акцизные управления.

Дальнейшее проведение налоговой реформы сопровождалось перестройкой центральных и местных органов налогового управления. Министерство финансов разделило в 1863 г. Департамент разных податей и сборов на два – неокладных и окладных сборов. Первый заведовал акцизами, различными пошлинами, второй – руководил системой прямого обложения. В губерниях в дополнение к Казенным палатам и казначействам, занимавшимся сбором прямых (окладных) налогов были созданы губернские акцизные управления, отвечавшие за поступление косвенных податей [14, С. 197].

Зарождением самостоятельной налоговой службы России было создание института податной инспекции. Государственный Совет, обсуждавший проект о создании такой инспекции на своем собрании 15 апреля 1885 г., одобрил идею министра финансов о безотлагательном создании в России должностей местных чиновников, непосредственно занимающихся налоговым делом.

С течением времени институт податной инспекции стал приобретать самостоятельное значение, рос объем его полномочий и выполняемых функций. С конца 1880-х годов на него стал возлагаться не только контроль за ходом налоговых поступлений, но и сбор сведений о состоянии торговли, промышленности и сельского хозяйства. При каждой более или менее крупной реформе происходила организация новых учреждений с участием податных инспекторов.

Итак, в XVII веке шел процесс становления аппарата сбора налогов, который был достаточно громоздким, не было четкого разграничения между приказами сбора отдельных видов налогов. Установлен жесткий централизм, концентрация почти всех налоговых поступлений в центре. При Петре I сбор основных налогов и пошлин с городов был централизован и сконцентрирован в одном ведомстве – Ратуше. В стране были созданы три коллегии, которые ведали финансовыми и налоговыми делами: Штатс-, Камер- и Ревизион-коллегия. При Екатерине II учреждаются местные финансовые органы – Казенные палаты. В 1780 г. была создана Экспедиция о государственных доходах. При Александре I управление податным делом было рассредоточено по разным департаментам Министерства финансов. Главными органами, которые занимались сбором налогов, винными откупами и государственными имуществами, являлись губернские казенные палаты и уездные казначейства, учреждения местного горного управления – соляные конторы. Реформа налогового управления империи Александром II состояла в: присоединении соляной части к Департаменту разных податей и сборов; разделением последнего на два самостоятельных департамента – окладных и неокладных сборов; передаче из Департамента окладных сборов в Департамент мануфактур и внутренней торговли части делопроизводства; учреждении Департамента внешней торговли, был переименован в Департамент таможенных сборов; создании на местах губернских окружных акцизных управлений. В период царствования Александра III был учрежден институт Податной инспекции, с конца 1880-х годов на него стал возлагаться не только контроль за ходом налоговых поступлений, но и сбор сведений о состоянии торговли, промышленности и сельского хозяйства.

1.3  Советский период  развития налоговых органов

Существенные преобразования налогового аппарата начались осенью 1918 г., причем с местных органов. Постановлением НКФ от 10 сентября      1918 г. окончательно ликвидированы казенные палаты и институт податных инспекторов. На их месте были организованы губернские и уездные финотделы (ГФО и УФО). ГФО состояли из трех подотделов: 1) сметно-кассового; 2) прямых налогов и пошлин; 3) косвенных налогов; УФО – из двух подотделов: сметно-кассового и налогового. В обязанности последнего входили: учет объектов и субъектов обложения, исчисление с них окладов налогов, их взыскание. При УФО состояли податные инструкторы (вместо прежних инспекторов) [32, С. 199].

Декретом СНК от 31 октября 1918 г. был узаконен институт сборщиков налогов. Согласно Правилам о порядке назначения и обязанностях сборщиков от 25 декабря 1918 г., они должны были взимать с плательщиков все виды налогов, сборов и пошлин.

К концу 1918 г. структура налогового аппарата на местах имела следующий вид [32, С. 200]: подотдел прямых налогов и пошлин ГФО руководил налоговой деятельностью УФО, работников податного надзора и сборщиков налогов; налоговый подотдел УФО занимался взысканием государственных и местных сборов; податной надзор в лице инструкторов и их помощников, распределенных по налоговым участкам в уездах и городах, имел обязанности: учет субъектов и объектов обложения прямыми налогами, исчисление окладов сборов и налогов, наблюдение за взысканием налогов, рассмотрение жалоб плательщиков.

Сборщики налогов занимались взиманием  исчисленных налогов.

В мае 1919 г. был упразднен институт податных инструкторов, их обязанности переданы уездным финотделам. Позднее было установлено определенное число податных инструкторов при каждом городском и уездном финотделе.

Реорганизация центрального налогового аппарата начала проводиться с апреля 1919 г., когда Департамент окладных сборов был преобразован в Отдел прямых налогов и пошлин. Летом в составе НКФ учреждается Центральное налоговое управление, которое ведало налогами прямыми и косвенными, государственными и местными, пошлинами и сборами.

По мере введения прямого продуктообмена налоговые органы примерно с конца 1919 г. начали «хиреть». Прежде всего, это сказалось на органах косвенных налогов. В январе 1919 г. состоялась реорганизация Главного управления неокладных сборов. В ведении НКФ были оставлены только те подразделения, которые имели функции учета производства и отпуска Наркомпроду облагавшихся начислениями продуктов. Так, надзор за операциями по выкурке спирта был передан в ВСНХ, у акцизного ведомства остались лишь учет и производство начислений. Постепенно весь аппарат по косвенным налогам был передан ВСНХ.