Методика анализа и оценки эффективности налогового администрирования и налоговых отношений

Методика анализа  и оценки эффективности налогового администрирования и налоговых  отношений.

В современной России проблемы совершенствования налоговой  системы приобрели особую актуальность.

В налоговой сфере остаётся ещё  множество нерешённых проблем. По мнению ряда исследователей, налоговая система России ещё весьма слабо приспособлена к реалиям российской действительности, далека от соответствия критериям эффективности и справедливости, мало способствует развитию и экономическому росту, крайне усложнена, громоздка и перенасыщена как числом управляющих и контролирующих органов, так и разнообразными (и нередко противоречащими друг другу) нормативными документами и «разъяснительными» письмами и инструкциями.¹

В России пока отсутствуют комплексные  научные исследования, в которых вопросы управления налоговой системой рассматривались бы в критическом ключе, с точки зрения оценки имеющегося в развитых странах опыта и возможности его адаптированного использования в российских условиях.

Налоговое дело как отрасль включает ряд направлений, сторон или видов деятельности, распространяющихся на сферы политики, экономики, права, социальных услуг, международных отношений. Но, прежде всего налоговое дело рассматривает структурно-организационные основы, которые составляют налоговый процесс и налоговое администрирование.²

Налоговым администрированием называется деятельность налоговых органов по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации организациями и физическими лицами, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов, сборов.³

Основные элементы налогового администрирования представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 – Основные элементы налогового администрирования.

 

Цель налогового администрирования - наиболее эффективное функционирование налогового механизма и системы налоговых органов.     Современная система налогового администрирования переживает в России период своего становления. Значительные трудности, которые приходится при этом преодолевать, в целом можно разбить на три группы.⁴

Первую группу составляют трудности в налаживании налогового администрирования, непосредственно связанные с пробелами и недоработками в общих принципах налогового права.  
К ним относятся определения понятий: доход, недвижимое имущество, прибыль, предприятие, предприниматель,  постоянное деловое учреждение. Так же относятся определения ответственности налогоплательщика физического лица, ответственных лиц предприятия, иностранных лиц. Неудачная или недостаточная проработка таких фундаментальных категорий современной системы налогообложения, как «приоритет сущности перед формой», «уклонение от налогов», применение трансфертных цен взаимозависимыми предприятиями, «домохозяйство» (как объект налогообложения), легальные «налоговые укрытия» тоже относятся к этой группе.⁵

Ко второй группе относятся трудности, вытекающие из недостатков формулировок и режимов налоговых законов, регулирующих применение конкретных налогов. Среди них следует выделить особенно законы, главы НК РФ, регулирующие налоги на доходы и имущество физических лиц и НДС.⁶

В третью группу входят трудности, связанные с конкретными недостатками в работе налоговых органов: в управлении и организационной структуре налоговых органов, в отношениях между вышестоящими и нижестоящими налоговыми органами, в отношениях налоговых органов с органами власти соответствующих административно-территориальных образований, в организации использования информационных возможностей других органов государственной власти и информации, находящейся в распоряжении третьих лиц, а также в практическом применении некоторых действующих режимов, правил и норм, формально закрепленных налоговым законодательством, но используемых либо с отклонениями, либо с недостаточной эффективностью. К последним относятся, например, применение налогового законодательства в отношении иностранных лиц (прежде всего, из так называемого ближнего зарубежья), филиалов и иногородних подразделений российских компаний и предприятий, особо крупных собственников, получающих свои основные доходы не в форме заработной платы или официально выплачиваемых дивидендов на акции, и предприятий малого бизнеса.⁷

Задачи, поставленные президентом  и правительством, по созданию конкурентоспособной, инновационной экономики, переходу на более высокие социальные стандарты для граждан требуют концентрации значительных финансовых ресурсов государства. Одновременно необходимо улучшение делового климата в стране. Решение этих задач во многом зависит от результативности деятельности Федеральной налоговой службы. Для выполнения задач, поставленных Президентом Российской Федерации и правительством, Федеральная налоговая служба должна постоянно повышать качество налогового администрирования.⁸

Рассматривая налоговое  администрирование как систему управления государством налоговыми отношениями, определим совокупность методов и форм, посредством которых государство осуществляет это управление. Методы налогового регулирования представлены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Методы налогового регулирования.

 Указанные методы  не могут быть жестко разграничены, так как на практике они  нередко пересекаются.

Каждому из методов налогового администрирования присущи свои формы, способы и приемы достижения поставленных перед ними задач.

Налоговое планирование - работа по прогнозированию объемов налоговых поступлений и на этой основе расчет доходов, включаемых в проект бюджета на очередной финансовый год; определение долей (нормативов) распределения налоговых ставок по уровням бюджетной системы; разработка контрольных заданий по налогам и сборам.⁹

Целью налогового планирования является обеспечение потребностей бюджета путем определения объема финансовых ресурсов в разрезе плательщиков налогов и максимально возможного изъятия, а также оптимизация налогового регулирования и налогового контроля.

Основная задача налогового планирования - экономически обоснованно  обеспечить качественные и количественные параметры бюджетных заданий.

В ходе налогового планирования оценивается налоговый потенциал региона; прогнозируются объемы налоговых поступлений с учетом темпов экономического роста региона, утверждается бюджет по налогам, выводятся суммы бюджетного дефицита, уровень инфляции, индексы цен, разрабатываются контрольные задания в разрезе бюджетов различных уровней, определяется долевое распределение налоговых ставок и льгот.

Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение  плановых налоговых поступлений  в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов  налогового регулирования и налогового контроля.¹⁰

Целью налогового регулирования  является обеспечение сбалансированности общественных (государственных, муниципальных), корпоративных и личных экономических  интересов участников налоговых  правоотношений. Прежде всего, налоговое регулирование преследует интересы государства в бюджетной сфере деятельности, максимальное обеспечение финансового покрытия общественных потребностей. Налоговое регулирование осуществляется в формах налоговых льгот и санкций.

Неотъемлемой составляющей налогового регулирования и формой налогового администрирования является система санкционирования. К нарушителям законодательства о налогах и сборах применяются финансовые и административные санкции, а также меры уголовной ответственности.

Налоговый контроль является необходимым условием и важнейшим методом налогового администрирования. Главная его цель - препятствовать уходу от налогов, обеспечивать своевременное поступление налоговых доходов в полном объеме.¹¹

Вопрос о том, как  и с помощью каких критериев, оценивать работу налоговых органов, по-прежнему остается открытым, хотя разработано и предложено к использованию немало методик, различных по информационной базе и целям. Группы методик представлены на рисунке 3.

Рисунок 3 – Методики оценки работы налоговых органов.

 

Рассмотрим данные методики подробнее.

Первая группа методик условно называется авторскими. Они были изобретены различными исследователями и являются теоретическими разработками, применение которых в практической деятельности налоговых органов затруднительно.

Первая методика была разработана А.Т. Щербининым. Он предложил для комплексной оценки эффективности работы налогового органа использовать коэффициент начисления налогов, который рассчитывается как доля самостоятельно начисленных налогоплательщиком налогов в общей сумме начислений. По мнению автора методики, данный показатель позволяет учесть характер взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками и дать комплексную характеристику их работы.¹²

Метод Щербинина содержит рациональное зерно, поскольку взаимоотношения налоговых органов с налогоплательщиками способствуют полному, качественному и своевременному представлению отчетности по налогам и сборам и своевременной уплате платежей по ним в бюджетную систему Российской Федерации.

Несколько иной теоретический  подход был предложен в работе Д.В. Крылова. Критерий эффективности налогового администрирования данный автор определяет на основе коэффициента собираемости налогов¹³:

 

 (1)

где  – коэффициент собираемости налогов;

 – общий объем налоговых  поступлений по региону;

 – налоговый потенциал  региона.

При этом под термином «налоговый потенциал региона» автор  понимает сумму потенциалов налогооблагаемой базы, контрольной работы налоговых органов и задолженности по налоговым платежам, штрафным санкциям и пеням налогоплательщиков контролируемой территории.

В рамках предлагаемого метода под  потенциалом налогооблагаемой базы понимается состояние базы налогообложения, выраженное через величину начисленных налоговых платежей. Потенциал контрольной работы характеризуется величиной возможных доначислений налоговых платежей, штрафных санкций и пеней по результатам действий налогового контроля. Под потенциалом задолженности предлагается рассматривать величину задолженности, реальную к взысканию в отчетном периоде. Определение величины реальной к взысканию задолженности является сложной процедурой и должно предусматривать как качественную оценку задолженности, так и разработку плановых и методических мероприятий по ее снижению.¹⁴

На основе разработанных критериев  коэффициент экономической эффективности  налогового администрирования  выводит Д.В. Крылов следующим образом:

 

 (2)

 

В этой модели отношение объема налоговых  поступлений к величине налогового потенциала региона определено как  коэффициент собираемости налогов, а отношение налогового потенциала региона к фактическому объему затрат налоговой администрации – как коэффициент бюджетоотдачи.

В соответствии с законодательством  о налогах и сборах налогоплательщик представляет в налоговые органы строго определенную документацию, свидетельствующую  о его доходах, исчислении налогов  и сборов, но этой документации недостаточно для определения возможного размера доначислений. В связи с этим в сумму налогового потенциала необходимо включать фактические величины доначислений, имевших место в ходе контрольной работы налоговых органов. К тому же в данной методике заложено двойное использование сумм доначислений в ходе контрольной работы – как в размере задолженности (при неуплате они войдут в состав недоимки), так и в общем размере доначисленных платежей.

Для расчета коэффициента собираемости нужно использовать из объема совокупной задолженности фактический размер недоимки по налоговым платежам и неурегулированной задолженности по пеням, поскольку из общего объема задолженности только эти суммы подлежат взысканию.

Что касается коэффициента бюджетоотдачи, то считаем, что для расчета необходимо использовать показатели, характеризующие объем поступлений налогов, сборов и иных доходов на одного работника и расходов на содержание одного работника налогового органа.

Г.Н. Карташова, разрабатывая концептуальные подходы к некоторым аспектам аналитической работы в сфере налогообложения, приходит к выводу, что в качестве объективного критерия, позволяющего оценить эффективность функционирования налоговой системы, можно использовать разность между ожидаемой и реально перечисленной в бюджет суммой налоговых платежей. Это так называемый резерв налогового потенциала для доначислений в бюджет при документальных проверках предприятий. Чем меньше величина такого «резерва», тем более успешной следует признать работу налоговой службы. Эффективность функционирования налоговой системы она считает целесообразным оценивать по тому, насколько полно налоговый потенциал превращается в реальные налоговые поступления.¹⁵

Вторая группа методик объединяет те критерии оценки, которые внедряются или когда-либо использовались налоговыми органами.

В 1993 г. Госналогслужбой Госналогслужбой до нижестоящих органов была доведена методика оценки контрольной работы налоговых органов на базе сравнения следующих показателей, которые представлены на рисунке 4.

 

 

            Рисунок 4 – Показатели для сравнения при методике Государственной налоговой службы.