Налоги с населения как источник доходов местных бюджетов

С целью обеспечения  долгосрочных целей государства по ускоренному вхождению в число 50-ти конкурентоспособных стран мира правительство намерено реализовать ряд мер по модернизации социального развития общества, в первую очередь, по обеспечению качества жизни населения. Внесенные на рассмотрение Парламента законопроекты нового Бюджетного кодекса и трехлетнего бюджета страны на 2009-2011годы имеют несколько иные принципиальные подходы по методологии планирования и бюджетирования, чем в предыдущие годы, в тоже время, сохранены и прежние принципы межбюджетных отношений. Новая бюджетная система предполагает переход от «метода управления бюджетными средствами» к методу «управления результатами», внедрение трехлетнего бюджетного планирования. Включены элементы целевого бюджетного программирования, что позволит управлять расходованием средств по видам программ и стадиям их завершения, в случаях необходимости конкретизации направлений развития Стратегического плана. Проведена группировка программ по видам, что позволяет отследить реализацию государственных функций по приоритетным, основным и дополнительным обязательствам. Внесены изменения в принципы управления бюджетных программ. Ответственность за реализацию и достижение результатов бюджетной программы несет администратор бюджетных программ, получивший и использующий бюджетные средства. Мера ответственности определяется показателями качества и количества оказанных услуг за счет бюджетных средств. Для мониторинга и контроля деятельности госорганов бюджетным кодексом предлагается усилить внутренний контроль.

Отменены паспорта бюджетных программ, которые были введены для оценки дельности  администраторов бюджетных программ, по выполнению возложенных на него функций, однако не способствовали эффективному управлению бюджетными ресурсами и реализации поставленных целей соответствующих бюджетным программам.

Методика планировании трехлетнего бюджета ориентированного на результат, основана на стратегических и среднесрочных целях республики и регионов, на базе которых госорганы разрабатывают проекты стратегических планов на три года. Прогнозы бюджетных параметров на плановый период носят индикативный характер и могут быть уточнены при разработке прогноза на очередной плановый период, с учетом изменений ситуации социально-экономического развития, бюджетного мониторинга и оценки реализации бюджетных программ, других внутренних и внешних факторов. С целью совершенствования межбюджетных отношений утверждена новая методика расчетов трансфертов общего характера. В методике расчета трансфертов общего характера детально определены затраты, учитываемые при определении прогнозного объема текущих затрат, прогнозных объемов затрат капитального характера, прогнозных объемов затрат по бюджетным программам развития местных бюджетов, определен перечень функциональных подгрупп осуществляемых государственных функций и показателей по потребителям услуг, используемых при определении прогнозных объемов текущих затрат местных бюджетов областей, городов Алматы и Астаны. Одновременно, правительство вносит на рассмотрение Парламента ряд законопроектов по децентрализации управления и передаче государственных функций на места.

Вместе с тем, как показывает анализ исполнения бюджетов прошлых лет, бюджета текущего 2008 года и прогноза трехлетнего бюджета  на 2009-2011 годы, в совершенствовании принципов бюджетного планирования и межбюджетных отношений правительство не смогло достичь реальных изменений в порядке формирования республиканского и местного бюджетов, нет предпосылок и к формированию и утверждению консолидированного государственного бюджета. В межбюджетных отношениях предлагается сохранить действующую систему с некоторыми дополнениями. Очевидно, что правительство не готово реализовать концепцию бюджета ориентированного на результат без четкого закрепления функций по каждому уровню управления, а также в силу того, что не способно реализовать идею об общих принципах государственного планирования ориентированного на результат. Региональный потенциал остается не изученным и не задействованным. Управление ресурсами роста экономики регионов на деле ограничивается отдельными прорывными проектами, стратегией СПК, но как таковой нет, ни одного реального индикатора, отражающего тенденцию социально-экономического развития регионов с учетом Стратегии территориального развития до 2015года.

Как и в прежних бюджетах, в проекте трехлетнего бюджета ориентированного на результат, сохраняется принцип выравнивания нижестоящих бюджетов за счет трансфертов из республиканского бюджета. Сокращения субвенционных областей при этом не происходит. В настоящее время трансферты из вышестоящего бюджета составляют более 50 % к доходной части местных бюджетов, а по трем областях республики до 80% (Акмолинская, Алматинская и Северо-Казахстанская области) (см. рисунок 4).

Рисунок 4 - Субвенции из Республиканского бюджета за 2005-2007 годы.

Анализ межбюджетных отношений 2004-2007 годов показывает, при  распределении бюджетных субвенций нарушается основной принцип выделения трансфертов (бюджетных субвенций и бюджетных изъятий), как равенство бюджетной обеспеченности на душу населения, что, безусловно, отражается на финансировании социально-значимых программ и создает неравные условия для предоставления стандартного уровня государственных услуг. Например, анализ подушевого расхода на образование по областям Республики Казахстан за 2006-2007 годы показывает, что даже в областях донорах республиканского бюджета, как Актюбинская, Атырауская, Мангистауская области городам Алматы и Астане наблюдается неравенство в обеспеченности на душу населения (рисунок 5). Аналогичная ситуация и по расходам на здравоохранение и социальную защиту населения.

Причина крайней  неравномерности бюджетного распределения  субвенций и неравенства душевого потребления, в основном, в низкой доходности местных бюджетов, несбалансированности бюджетного развития областей, что привело к потере инвестиционной функции местных бюджетов. Доходы местных бюджетов в проценте к ВВП с 2003 по 2007 годы составляют от 10,4% до 11,9 % к ВВП, на 1 сентября 2008 года - 5,0% к ВВП. Расходы местных бюджетов в проценте к ВВП из года в год также снижаются. По данным правительства в 2007 году расходы местных бюджетов составили 11,8% к ВВП, в бюджете 2008 года 11,2%, в прогнозе бюджета 2009 года -10,5%, 2010 -10,5%. За период с 2004 года эффективных изменений межбюджетных отношений не произошло. Субвенции на 2008 год составили 449,1 млрд. тенге, на 2009 год -526,9 млрд. тенге, на 2010 год 645,4 млрд. тенге. Доля налоговых поступлений в местные бюджеты сокращается. Динамика поступлений в доход местного бюджета с 2005 года по 2008 годы сократилась на 17,7 процентных пункта (с 58% до 40,5%). Как уже отмечено, при этом доля трансфертных поступлений увеличилась с 37,0% до 53,7%.

Рисунок 5 – Динамика подушевого расхода на образование в 2006-2007 гг.

В расходной  части местных бюджетов за период с 2005 года по 2008 годы сокращаются объемы финансирования сферы образования, здравоохранении и социальной защиты населения. Анализ проекта республиканского бюджета на трехлетний период 2009- 2011 годы показывает, что доля расходов на образование к ВВП по республике имеет тенденцию к снижению. Так, согласно прогноза, для расходов в 2009 году составит - 1,2 %, в 2010 - 1,1 %, и на 2011 год - 0,9 % к ВВП. Расходы на здравоохранение также не увеличиваются.

Рисунок 6 – Доля расходов местных бюджетов на социальные нужды

Доля расходов местных бюджетов на образование  в динамике с 2003 по 2008 годы составляет от 2,8% до 3% к ВВП. В проекте трехлетнего  бюджета ориентированного на результат  расходы местных бюджетов на образование прогнозируются в размере 2,8% к ВВП в 2009 году, 2,7% в 2010 году, 2,5% в 2011 году. Практически, концепция развития конкурентоспособной нации не может быть реализована в ближайшей перспективе. Альтернативных расчетов по инвестированию в человеческий капитал у правительства нет. Не секрет, что позиции Казахстана по качественному показателю индикаторов человеческого развития снижаются.

В нашей стране обучение в вузах осуществляется, преимущественно, за счет частных инвестиций, при этом правительство не задается вопросом, сколько частных средств расходуется на приобретение высшего или профессионального образования. Что касается среднего образования, то объемы финансирования развития системы школьного образования и вовсе нуждаются в коренном пересмотре как схемы финансирования, так и всей системы управления в среднем образовании. Нельзя не учитывать тот факт, что большинство родителей отдают предпочтение частным школам. Соответственно, услуги по предоставлению начального и среднего образования в таких школах должны учитываться в соответствующих бюджетах страны. Аналогично, услуги здравоохранения, оказанные как за счет государственных средств, так и полученные на платной основе) за счет частных средств) должны отражаться в прогнозах соответствующих бюджетов уровней.

Сейчас местные  бюджеты сохраняют зависимость  от республиканского бюджета в вопросах социального обеспечения и социальной защиты населения, и в предоставлении услуг образования и здравоохранения. Коренные ошибки планирования как доходной, так и расходной части бюджетов, по нашему мнению, состоят в том, что нет четкого учета всех затрат на социальные нужды населения, прежде всего частных инвестиций юридических и физических лиц. Только при комплексном учете всех затрат, как государственных так и частных инвестиций, можно спрогнозировать реальные макроэкономические индикаторы социально-экономического роста качества жизни населения. Такая практика существует во всех странах европейского сообщества.

Таким образом, меры государственного регулирования межбюджетных отношений посредством установления стабильных размеров изъятий и субвенций не отражает адекватных изменений внутренних и внешних факторов социально-экономического развития страны. Развитие бюджетной системы и самостоятельности бюджетов уровней не сопровождается принципиальными изменениями функциональных обязанностей местных исполнительных органов, и не направлены на развитие финансовой самостоятельности местных бюджетов по программам социальной защиты населения. Механизмы развития межбюджетных отношений с учетом рыночных принципов хозяйствования областей и регионов на практике не получили отражения в методологии формирования бюджетов всех уровней. Не отработаны принципы софинансирования, так необходимая законодательная база регулирования функциональных обязанностей местных уровней до сих пор не принята. Нет прозрачности в механизме распределения бюджетных субвенций. Принципы софинансирования в достаточной мере не учитывают потенциал роста регионов. Не находит отражения такой показатель как, расчет индекса роста налогового потенциала и необходимый уровень роста ВРП регионов, как главный индикатор выравнивания межбюджетных отношений и показатель реалистичности прогнозов и достоверности оценки налогового потенциала регионов. Принципиальных изменений в бюджетную классификацию не внесено. Прогнозные объемы трансфертов сохраняются для всех регионов без уменьшений. Новый бюджетный кодекс предусматривает возможность администраторам программ составлять и изменять индивидуальные планы финансирования по экономической классификации. При отсутствии адекватного механизма мониторинга и контроля использования бюджетных средств, эффективного расходования государственных финансов можно не ожидать. Примером могут быть факты нарушений по реализации бюджетных программ прошлых лет.

В отчете Счетного комитета по исполнению республиканского бюджета за 2007 год отмечены недостатки планирования и исполнения бюджета. Так из года в год администраторы бюджетных программ размещают свободные остатки средств на депозиты банков второго уровня, что является фактором роста инфляции и цен, снижает качество оказываемых государственных услуг. В 2007 году неосвоенные средства по целевым текущим и инвестиционным трансфертам, выделенным из республиканского бюджета областным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы, в том числе на решение социальных задач, на общую сумму 12,3 млрд. тенге. Так бюджетом 2007 года были предусмотрены целевые текущие трансферты областным бюджетам, бюджетам городов Астаны и Алматы на выплату заработной платы государственным служащим, работникам государственных учреждений, не являющимся госслужащими, и работникам казенных предприятий в размере 89,5 млрд. тенге. Местными исполнительными органами не были освоены трансферты на сумму 184,1 млн. тенге, в том числе города Алматы – 129,4 млн. тенге, Мангистауской области – 38,5 млн. тенге, Западно-Казахстанской области – 14,7 млн. тенге и Восточно-Казахстанской области – 1,5 млн. тенге.

Остались неосвоенными 61,0 млн. тенге, предусмотренные на программы  развития бюджетам Алматинской области и города Алматы для сейсмоусиления объектов образования и здравоохранения. Министерством образования и науки, вследствие несовершенства законодательства и отсутствия механизма реализации строительства объектов образования на основе государственно-частного партнерства остались неосвоенными средства республиканского бюджета на сумму 8,7 млрд. тенге.

По итогам исполнения затрат бюджета сумма неосвоенных  средств составила 26,1 млрд. тенге, в том числе по функциональной группе «Образование» - 11,1 млрд. тенге (93,0%), «Здравоохранение» - 3,2 млрд. тенге (96,8%), «Прочие» - 7,0 млрд. тенге (95,5%), «Государственные услуги общего характера» - 2,4 млрд. тенге (98,1%) и «Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность» - 64 млн. тенге (98,8%). Счетным комитетом в 2007 году были проведены контрольные мероприятия на 394 объектах государственного финансового контроля. Сумма выявленных финансовых нарушений по расходам бюджета составила 83,5 млрд. тенге, из них использовано не по целевому назначению 1,0 млрд. тенге, неэффективно – 46,7 млрд. тенге, необоснованно – 13,3 млрд. тенге, с прочими нарушениями – 22,6 млрд. тенге. При проведении процедур государственных закупок допущены нарушения на сумму 10,6 млрд. тенге.

Счетный комитет  обращает внимание на низкую эффективность  реализации государственных и отраслевых программ, при реализации которых допускались факты необоснованного планирования затрат, дублирование мероприятий, преимущественная ориентации не на достижение целей, а на выделение бюджетных средств, а также серьезные финансовые нарушения.

Так, только по одной  отраслевой программе «Питьевая  вода» в результате  
неэффективного использования и хищений бюджетных средств, злоупотребления должностными полномочиями, некачественного строительства и реконструкций водоводов, нарушения сроков выполнения ремонтно-строительных работ, несоблюдения процедур госзакупок, не обеспечения качества питьевой воды и других злоупотреблений государству нанесен ущерб более чем на 250 млн. тенге. Как показывают проверки органов прокуратуры бюджетные средства безвозвратно тратятся, на изначально нереализуемые проекты.

По важнейшей  программе 100 школ 100 больниц не было обеспечено решение вопроса по подготовке проектно-сметной документации. Эта проблема не решается уже на протяжении нескольких лет. Одним из путей решения предполагалась разработка и утверждение типовых проектов для строительства школ и больниц, что не было обеспечено. В результате, регионы начали самостоятельно финансировать создание проектно-сметной документации, что привело к несвоевременному началу сроков проведения госзакупок и проектных работ, в результате не были освоены выделенные средства в виде трансфертов, направленных в регионы. В частности по в Костанайской области вместо 3,5 млрд. тенге максимально могут быть освоены 2 млрд.