ВТО и гражданская авиация России: взлет или пике?

 
Таблица 1.SWOT-анализ членства РФ в ВТО 
Станет ли безоблачным российское небо в мировом воздушном океане после предстоящей летом 2012 года ратификации Госдумой пакета документов, согласованного в рамках Рабочей группы и утвержденного Генеральным советом, после чего страна-кандидат получает статус члена ВТО? Если сейчас государство в лице органов исполнительной власти (Минтранс, ФАВТ, ФАС, Минэкономразвития) в полном объеме осуществляет регуляторные функции , то далее роль государства будет ослабляться в процессе либерализации воздушных перевозок. В частности, это напрямую коснется уровня контроля за перевозчиками и аэропортами и владения ими, свободы доступа к рынку, отмены ограничений в провозных емкостях, пунктах назначения и количестве иностранных перевозчиков, доступа в аэропорты и др., что приведет к тектоническим изменениям нынешней системы отраслевого регулирования. Незаметная для общественности либерализация в этой сфере уже началась с упрощения порядка лицензирования воздушных перевозок на ВВЛ, а недавно подписанный Россией и Финляндией протокол об изменении межправительственного соглашения о воздушном сообщении устранил понятие "национальный перевозчик" в двусторонних отношениях, тем самым запустив механизм постепенного отказа от принципа назначенных перевозчиков. 
 
Основные принципы, функции, преимущества и некоторые сложности членства в ВТО проанализированы ниже. 
 
Принципы, функции и преимущества ВТО 
 
Основополагающие принципы и правила ГАТТ/ВТО

 
Важнейшие функции ВТО 

1. Контроль за выполнением соглашений и договоренностей пакета документов Уругвайского раунда.

Проведение многосторонних торговых переговоров (МТП) между заинтересованными  странами - членами.

Разрешение торговых споров.

Мониторинг национальной торговой политики стран - членов.

Техническое содействие развивающимся  государствам в рамках компетенции  ВТО.

Сотрудничество с международными специализированными организациями.

 
Некоторые преимущества членства в  ВТО 

1. Режим наибольшего благоприятствования (РНБ).
2. Снижение таможенных барьеров.
3. Неприменение дискриминационных мер.
4. Приток иностранных инвестиций. Членство в ВТО для иностранных инвесторов - это своего рода знак качества.
5. Если Россия не удовлетворена какими-то ограничениями на рынке стран Евросоюза, можно потребовать от ЕС такие ограничения снять - в этом предмет той деятельности, которую ВТО осуществляет на постоянной основе и ради которой она была создана.
6. Получение более благоприятных условий доступа на мировые рынки товаров и услуг на основе предсказуемости и стабильности развития торговых отношений со странами - членами ВТО, включая транспарентность их внешнеэкономической политики.
7. Устранение дискриминации в торговле путем доступа к механизму ВТО по разрешению споров, обеспечивающему защиту национальных интересов в случае, если они ущемляются партнерами.
8. Возможность реализации своих текущих и стратегических торгово-экономических интересов путем эффективного участия в МТП при выработке новых правил международной торговли.

 
Некоторые сложности членства в  ВТО 

1. Государству, вступающему в члены ВТО, придется принять встречные обязательства, исполнение которых будет контролироваться международным сообществом. Нарушение этих обязательств может привести к наложению санкций, предусмотренных Соглашением об учреждении ВТО (www.wto.ru/ru/content/documents/docs/marakesh.doc
2. В ВТО очень сложно договариваться о том, что является более ограничительным, жестким по сравнению с действующим режимом.

 
Полной отмены госконтроля, конечно  же, не произойдет, так как это  противоречило бы положениям Конвенции  о международной гражданской  авиации, подписанной в Чикаго 7 декабря 1944 года и установившей ответственность  договаривающихся государств в обеспечении  безопасности авиаперевозок на своей  территории и воздушном пространстве, над которыми они обладают полным суверенитетом. Однако, будет урезано право уполномоченного органа вводить нетарифные ограничения, изменяющие условия конкуренции между иностранными и национальными поставщиками услуг в пользу последних. К таким ограничениям, в соответствии с методологией ВТО, относятся:

1. Ограничения количества поставщиков;
2. Ограничения на общий объем торговли по отдельному виду услуги;
3. Ограничения на общее число операций или количества предоставленных услуг;
4. Ограничения на общее число иностранных физических лиц;
5. Требования к определенной организационно-правовой форме;
6. Ограничения доли иностранного участия в секторе или в капитале отдельной компании;
7. Дискриминационные требования к иностранным услугам/поставщикам услуг.

 
Использование перечисленных видов  ограничений после присоединения  к ВТО будет возможно только в  том случае, если право их применения зафиксировано в российских обязательствах по услугам. Это правило справедливо  только для тех секторов экономики, по которым Россия примет обязательства. В случае отсутствия у нашей страны такого права (защитных мер) в сфере  воздушного транспорта, будут отменены, в первую очередь, основные ограничения (см. таблицу 2). 
 
Таблица 2 
Перечень основных ограничений национального законодательства в области коммерческой гражданской авиации, которые могут быть сняты после официального вступления Российской Федерации в ВТО

 
 
Это может привести к притоку в российские авиакомпании иностранных пилотов при условии  признания их летных свидетельств Росавиацией, сохранения размера оплаты труда (не меньшего, чем в иностранных авиакомпаниях), предоставления дополнительных льгот и привилегий, а также найму западных авиационных специалистов и топ-менеджеров. Кстати, недостаток в пилотах также испытывают китайские авиаперевозчики, от которых поступают заявки по найму иностранных пилотов даже из США. Вероятно, что действующий сейчас у нас запрет пилотирования самолетов гражданами других государств (кроме России и Белоруссии) в Китае был снят после вступления этой страны в 2001 году в ВТО. После чего китайское правительство озаботилось слабостью и фрагментарностью национальных авиакомпаний, взяв курс на консолидацию отрасли для успешной конкуренции с западными перевозчиками и повышения роли Китая в Международной системе воздушного транспорта (МСВТ). Вот и во всех трех глобальных альянсах авиакомпаний уже представлены китайские члены: Air China в Star Alliance; China Southern, China Eastern, China Airlines (Тайвань) - SkyTeam; Cathay Pacific - Oneworld, а объемы заказов гражданских самолетов (включая китайского производства) и перевозок пассажиров стабильно растут (в 2010 г. в Китае было перевезено 267 млн пассажиров, а в России - 57 млн). 
 
Демонтаж законодательного барьера по иностранному участию в создании авиационного предприятия на территории России и владении его акциями, а также отмена лицензирования воздушных перевозок может привести в краткосрочной перспективе к доминированию иностранных перевозчиков на наиболее доходных регулярных международных авиалиниях и ослаблению позиций Аэрофлота в этом сегменте рынка (несмотря на его членство в альянсе SkyTeam), а в долгосрочной - и на внутренних (8 и 9 коммерческие "свободы воздуха", или каботажные перевозки). Однако, в этом случае, должна сохраниться обязательная сертификация и аттестация в гражданской авиации (ст.8 ВК РФ). 
 
Правда, здесь следует сделать оговорку об имеющихся разногласиях между ИКАО и ВТО по вопросам торговли авиационными услугами, так как в пакет документов последней входит Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС), одно из восьми Приложений которого посвящено авиатранспортным услугам. ИКАО согласилась лишь с включением в ГАТС отдельных видов услуг, не касающихся функции регулирования международных воздушных перевозок, которую она закрепила за собой. В результате компромисса Приложение ГАТС по авиатранспортным услугам регулирует виды авиационной деятельности, связанные с ремонтом и техническим обслуживанием (ТО) воздушных судов на иностранных специализированных базах (не включая линейное ТО самими авиакомпаниями), продажу и маркетинг авиатранспортных услуг, автоматизированные системы бронирования. Регулирование же прав на авиаперевозки осталось прерогативой двусторонних межправительственных соглашений о воздушном сообщении (их число превосходит 3 500, некоторые положения накладывают существенные ограничения на доступ зарубежных авиакомпаний и иностранного капитала на национальные рынки (за исключением Евросоюза). И можно не сомневаться в том, что инициированная США глобальная политика безграничной либерализации рынка перевозок с отдельными странами (объединениями государств), расположенными в наиболее прибыльных традиционных центрах массового спроса на воздушные перевозки (Северная Америка, Европа, Азиатско-Тихоокеанский регион) и получившая название "открытого неба", со временем ослабит старый фундамент международного авиационного права - двусторонние межправительственные соглашения. Вот и наша страна решилась приоткрыть частичку приморского неба над Владивостоком для приема делегаций государств-членов АТЭС. 
 
Если Россия при вступлении в ВТО и сохранит ограничения иностранного участия в национальной СВТ (за счет режима защитных мер), то действовать они смогут не больше 8 лет, т.е. до 2020 года. К тому же п.4. ст.15 Конституции РФ гласит: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". 
 
Кстати, в Казахстане запрет на пилотирование самолетов иностранными пилотами уже снят, и если Россия его оставит после вступления в ВТО, то может возникнуть коллизия в отношениях с членом ТС в такой политически чувствительной сфере экономики, каковым является воздушный транспорт. И, между прочим, у отметившей 11 мая 2012 года свое 10-летие авиакомпании Air Astana (национальный перевозчик Республики Казахстан) 51% акций принадлежит правительству Казахстана, а оставшиеся 49% - АО "Фонд национального благосостояния "Самрук-Казына" и компании ВАЕ Systems PLC (Великобритания). Кроме этого, в условиях острой нехватки отечественных летчиков, такой запрет может негативно сказаться на регулярности полетов и работоспособности линейных пилотов (у которых продолжительность полетного времени на всех типах ВС не может превышать 80 часов за один календарный месяц, 240 часов в квартал, 800 часов за календарный год. Но, с письменного согласия члена экипажа и с учетом мнения представителей работника она может быть увеличена соответственно до 90 часов/до 270 часов/до 900 часов - в ред. приказа Минтранса РФ от 17.09.2010 N 201), а значит, безопасности полетов и конкурентоспособности национального воздушного транспорта. 
 
Полезной здесь будет оценка опыта членства в ВТО Киргизии, вступившей туда в октябре 1998 года, экономика которой характеризовалась либеральностью режима внешней торговли, неразвитостью экономики и ее сырьевой направленностью. Эта среднеазиатская республика бывшего СССР раньше других стран СНГ вступила в ВТО из-за необходимости привлечения зарубежных инвестиций для неразвитой экономики и возможности занятия новых рынков сбыта и установления выгодных торговых связей. Интересен тот факт, что Киргизии удалось вступить в ВТО, не покидая Таможенного союза, в который также входили Россия, Белоруссия, Казахстан, Таджикистан, впоследствии преобразованного в ЕврАзЭс. В соответствии с нормами международного права страна может войти в ВТО только в составе союза. А это было невозможным, поскольку ни одна из стран-участниц Таможенного союза не входила в ВТО. Кроме того, главное противоречие заключалось в том, что Таможенный союз устанавливал льготный торговый режим для стран-участниц и определенные ограничения для государств, не входящих в него. Киргизии было позволено не покидать Таможенный союз, поскольку он больше являлся образованием политическим, нежели экономическим, и многие условия и требования в нем не соблюдались. Опыт членства Киргизии в ВТО продемонстрировал проблемы, с которыми ей пришлось столкнуться: потеря внутреннего рынка сбыта из-за неконкурентоспособности отечественной продукции, а также кредитно-финансовой сферы, и вероятно, что России в обозримом будущем потребуется решать аналогичные задачи. 
 
Какие же выводы и предложения можно сделать, исходя из предстоящего членства России во Всемирной торговой организации, для будущего национальной системы воздушного транспорта? 
 
Первое. Гражданская авиация России является частью мировой системы воздушного транспорта, которая характеризуется глобализацией, либерализацией воздушного законодательства и высокой степенью конкуренции. 
 
Второе. Членство РФ в ВТО, с одной стороны, позволит ускорить процессы очищения национального рынка авиаперевозок от мелких и небезопасных перевозчиков и поставщиков некачественных товаров и услуг, а с другой стороны, защитить интересы отечественных компаний (пассажиров и заказчиков) на зарубежных рынках. 
 
Третье. Национальное воздушное законодательство ожидают тектонические сдвиги в части демонтажа барьеров, ограничивающих допуск иностранных компаний на внутренний рынок и их участие в авиационных предприятиях на территории РФ. 
 
Четвертое. Переаттестация работников гражданской авиации позволит освободиться от случайных людей и добиться профессионализма за счет достойных самообучающихся руководителей и специалистов с базовым авиационным образованием, даром стратегического предвидения и обеспечить выпускников авиационных учебных заведений рабочими местами и перспективами карьерного роста. 
 
Пятое. Создание единого органа управления авиационной отраслью повысит эффективность менеджмента и определит круг высших должностных лиц, персонально ответственных за состояние дел. 
 
Шестое. Отмена протекционистских (защитных) мер со стороны государства в условиях ВТО (в том числе субсидирование перевозок отечественных авиакомпаний, возмещение части затрат на уплату лизинговых платежей за ВС и др.) вынудит мелкие авиакомпании создавать (вступать) альянсы для своего жизнеобеспечения и достижения эффекта синергии, а также получения консолидированных банковских кредитов под низкие проценты. 
 
Седьмое. Конкуренция с иностранными авиакомпаниями, аэропортами и поставщиками товаров и услуг заставит российские предприятия гражданской авиации применять инновационные технологии управления производством, обслуживания пассажиров и обработки грузов, внедрять и постоянно улучшать системы менеджмента качества (СМК), программы поощрения клиентов, повышать профессионализм работников, поддерживать открытое и взаимовыгодное сотрудничество с отечественными и зарубежными партнерами, предлагать доступные тарифы, расширять перечень услуг, обмениваться акциями с партнерами и т.д. 
 
Восьмое. Формирование объединенной рабочей группы по транспорту (с разделением на подгруппы по видам: воздушного, железнодорожного, автомобильного и водного) при участии законодательной (представительной) и исполнительной власти позволило бы системно и комплексно решать сложные задачи адаптации национального транспорта к предстоящей работе в условиях членства РФ в ВТО. 
 
В заключение авторы выражают убеждение, что присоединение России к Всемирной торговой организации в целом благотворно отразится на экономике транспортной отрасли, сделает воздушный гражданский транспорт эффективным, доступным и безопасным для широких слоев населения, надежно защитит интересы отечественных транспортных предприятий за рубежом.

Отраслевой анализ присоединения  России к ВТО 

Российским национальным комитетом Международной торговой палаты совместно с отраслевыми  союзами и ассоциациями и Российской Академией наук в 2001 году был выполнен анализ последствий вступления в  ВТО для семи ведущих отраслей российской экономики, а именно черной металлургии, алюминиевой, авиа- и автомобильной  промышленности, химической промышленности, сельского хозяйства, банковского дела и страхования.  
 
Анализ выявил общесистемные противоречия, а также ряд проблем для ключевых отраслей экономики, возникающих при форсированном вступлении ВТО. 

 
К числу общесистемных противоречий относятся: 
 
Неопределенность приоритетов развития. Неясно, какой стратегии развития больше соответствует вступление в ВТО. В нынешнем состоянии Россия не готова ни к защите внутреннего рынка, ни к выходу на зарубежные рынки. Неопределенность в сфере промышленной политики и ее приоритетов снижает эффективность переговорного процесса. Определение национальных приоритетов должно быть подкреплено разработкой нетарифных мер регулирования, активно применяемых западными странами, и мер содействия экспорту, разрешенных ВТО.  
 
Слабая информированность о ВТО. Налицо чрезвычайно слабая информированность деловых кругов и региональных властей о переговорном процессе, а также о процедурах и правилах ВТО. Это не позволит большинству производителей воспользоваться выгодами от вероятного расширения экспортных возможностей. Предлагается разработать и реализовать информационную политику для ознакомления российских предприятий с экономической и юридической проблематикой ВТО.  
 
Необходимость изменения законодательства. Условием вступления в ВТО является приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с требованиями ВТО. На региональном уровне такая работа, ввиду слабой информированности региональных властей, даже не начата. Для деловых кругов критически важно заранее знать характер будущих изменений, поскольку это приведет к определенным изменениям в правовом поле функционирования бизнеса. В связи с этим просим Вас дать указание Правительству в сжатые сроки провести анализ необходимых изменений и довести его результаты до представителей отечественного бизнеса.  
 
Кадровый вопрос. Ни государство, ни бизнес не располагают достаточным количеством подготовленных кадров, готовых отстаивать интересы России в рамках ВТО. В случае форсированного вступления в ВТО защиту интересов России придется поручать дорогостоящим западным специалистам, что делает нашу позицию весьма уязвимой. Подготовка национальных кадров еще не начата и потребует в лучшем случае от 3 до 7 лет. 
 
Необходимость пересмотра обязательств в рамках Таможенного союза. Таможенный союз рассматривается как один из немногих реально действующих механизмов внутри Содружества Независимых Государств. Несогласованное присоединение России и стран-членов Союза к ВТО приводит к необходимости пересмотра взятых обязательств и ставит под вопрос возможность дальнейшей экономической интеграции на территории постсоветского пространства. 
 
Кроме общесистемных проблем существует также ряд угроз для ведущих отраслей экономики, анализ которых, а также рекомендации по их решению приводятся в прилагаемом материале. В целом констатируется, что присоединение России к ВТО должно содействовать изменению характера конкурентоспособности товаров отечественного производства и вести к увеличению их производства. Также, ввиду недостаточной конкурентоспособности продукции ключевых отраслей экономики (авиа- и автомобилестроение, производство продуктов питания), потребуется продлить срок подготовки к вступлению на период от 7 до 10 лет. 
 
Авиационная промышленность 
 
Анализ опыта взаимоотношений производящих и приобретающих гражданскую авиационную технику стран-участниц ВТО показывает, что торговые отношения, разногласия и взаимные претензии этих стран в части авиационной техники регулируются, главным образом, “Соглашением о торговле гражданской авиатехникой (СТГА)”.