ВТО и гражданская авиация России: взлет или пике?

Надо отметить, что формально  это Соглашение действует только для тех стран-членов ВТО, которые  к нему присоединились добровольно, поскольку обладает особым статусом необязательного, “плюрилатерального соглашения” (Plurilateral Agreements) в отличие от составляющих подавляющее большинство “многосторонних соглашений” (Multilateral Agreements), обязательных для всех стран-членов ВТО. К настоящему времени к СТГА присоединились 26 стран (из более 130 стран-членов ВТО).

Теоретически, неприсоединение  к СТГА не препятствует членству в  ВТО. Однако для России эта необязательность является только кажущейся по следующим  причинам:

1. Практически все страны, производящие гражданскую авиатехнику (кроме Бразилии, имеющей статус наблюдателя в этом Соглашении) являются его участниками и официально настаивают, чтобы вновь вступающие в ВТО страны-производители авиатехники присоединились к нему в обязательном порядке. В частности, в ходе переговоров по условиям вступления России в ВТО такое требование выдвигают страны так называемой группы “квадро” (США, ЕС, Канада, Япония), рассматривая это в качестве обязательного условия доступа России в ВТО.

2. Россия на официальном  уровне уже декларировала свое  намерение присоединиться к СТГА (в частности, в российско-американском  “Совместном меморандуме о взаимопонимании”  от 30 января 1996 г. подписанном в  Вашингтоне Председателем Правительства  РФ В.С. Черномырдиным и Вице-президентом  США А. Гором). Российская делегация  в Женеве получила задание  вести практическую работу по  присоединению к Соглашению. 
3. На Россию уже оказывалось давление с целью не только принятия нашей страной обязательств по присоединению к СТГА, но и отмены нормативных актов, противоречащих этому Соглашению еще до вступления в ВТО. В частности, посол США в России после принятия в июле 1998 г. Правительством РФ Постановления № 716 “О дополнительных мерах по государственной поддержке гражданской авиации” в официальном письме, направленном Министру экономики РФ, указывал, что сформулированное в упомянутом постановлении компенсационное условие приобретения российской авиатехники в случае получения российскими авиакомпаниями таможенных льгот по ввозу зарубежной авиатехники “несовместимо с обязательством России по присоединению к СТГА и явиться важным фактором при рассмотрении заявления нашей страны о присоединении к ВТО”. 
4. Общая политика и практика нормотворчества в рамках ГАТТ/ВТО направлена на ликвидацию самого института “плюрилатеральных соглашений” путем преобразования их в обязательные для всех членов ВТО многосторонние соглашения. Так, по итогам Токийского раунда переговоров по ГАТТ, завершившегося в 1979 г., было согласовано девять “плюрилатеральных соглашений”. В процессе выработки Соглашения по ВТО пять из них к 1995 г. были переведены в статус многосторонних. В последующие годы еще два “плюрилатеральных соглашения” стали обязательными.

Таким образом, несмотря на теоретически необязательный статус СТГА , это Соглашение для России фактически является обязательным. При решении вопроса о вступлении России в ВТО необходимо исходить из того, что в случае вступления в эту организацию Россию вынудят принять требования и условия СТГА.

Под этим углом зрения далее  дается кратная характеристика наиболее чувствительных для России требований и условий “Соглашения о торговле гражданской авиационной техникой”, а также возможных последствий  присоединения к России к ВТО  для отечественной авиапромышленности.

1. Соглашение предусматривает  ликвидацию импортных пошлин  и других таможенных платежей (“другие” в нашем случае - это  НДС и таможенный сбор) при  ввозе в страну всех воздушных  судов, кроме военных, а также  других авиационных изделий, упомянутых  в Соглашении – всех компонентов  и узлов гражданских самолетов,  двигателей для гражданских ВС, их частей и компонентов, а также авиационных тренажеров, всех их узлов и компонентов (Статьи 1 и 2).

Фактически России придется узаконить тот порядок льготного  ввоза зарубежной авиатехники, который  существовал последние десять лет  как временно вынужденный и признан  губительным для гражданского сектора  отечественного авиапрома. Продолжение  действия этого порядка, отмена которого провозглашена во всех программных  документах последнего времени и  находится в ближайших планах Правительства РФ, неизбежно будет  означать увеличение численности иностранных  ВС в парке российских авиакомпаний, поскольку российские авиапроизводители в ближайшие годы не смогут обеспечить условия поставки, сравнимые с теми, которые могут предложить зарубежные поставщики при проведении политики агрессивного проникновения на новые рынки сбыта (кредитование поставок, лизинг, отсрочки платежей, послепродажное обслуживание). Для российского авиапрома это будет означать потерю потенциальных заказов, свертывание производства, сокращение численности персонала и, в конечном итоге, потерю гражданского сектора авиационной промышленности.

В соответствии с третьей  редакцией российских предложений, разработанных в рамках переговоров  по условия доступа иностранных  товаров на российский рынок, конечный уровень связывания импортных тарифных ставок по товарной группе 88 “Летательные аппараты, космические аппараты и  их части” предлагается в размере 20%. Расчеты показывают, что в среднесрочной  перспективе такой уровень импортных  тарифных ставок может обеспечить достаточную  защиту отечественных производителей авиационной техники. Однако, в случае присоединения России к СТГА, осуществить сохранение импортных тарифов на таком или близком к нему уровне будет вряд ли возможно. В подтверждение этого может быть приведен пример результатов переговоров по вступлению Китая в ВТО. В ходе этих переговоров страны - ведущие производители авиационной техники добились от него обязательства присоединится к СТГА в качестве одного из условий доступа в ВТО. Соответственно, Китай обязался, начиная с момента присоединения к ВТО, снизить импортные пошлины на все товары, подпадающие под действие СТГА, с существующего в настоящее время уровня в 14,7% до 8%, причем таким образом, чтобы большинство сокращений было осуществлено до 1 января 2002 г., т.е. в течение считанных месяцев.

2. Соглашением установлено,  что любые контролируемые правительством  закупки АТ должны осуществляться  исключительно по результатам  конкурсов, к которым должны  быть допущены и иностранные  производители. Правительства не должны оказывать давления на авиакомпании и конечных производителей авиатехники при выборе ими поставщиков готовых изделий или комплектующих. (Статья 4, пп.2, 3).

Для России, где большинство  крупных авиакомпаний - реальных покупателей  гражданской авиатехники - являются либо государственными предприятиями (как, например “Пулково” или ГТК  “Россия”), либо АО, в которых контрольный  пакет принадлежит государству (как, например, “Аэрофлот”), это означает, что государство не в праве  через своих представителей в  органах управления этих предприятий  прямо или косвенно определять техническую  политику в области закупок АТ, которые должны производиться в результате конкурсной процедуры с участием иностранных производителей. В аналогичной ситуации будут находится авиастроительные и авиаремонтные предприятия, принадлежащие или контролируемые государством. 
3. Правительственная финансовая поддержка создания гражданской авиационной техники должна быть учтена в стоимости самолета. Более того, в цене гражданских самолетов должна учитываться также некоторая часть затрат, понесенных государством по военным авиастроительным программам, если при изготовлении гражданской авиатехники используются научно-технические заделы, а также авиационные агрегаты и комплектующие, созданные в процессе выполнения военных авиастроительных программ (статья 6, п.2).  
 
Реализация данного положения неизбежно будет означать фактическую ликвидацию основного конкурентного преимущества отечественной авиатехники - ее относительную дешевизну, поскольку в стоимостисамолетов должны быть учтены бюджетные расходы (включая ранее понесенные) по федеральным целевым программам развития гражданской авиатехники и конверсии, а также по военным программам, которые в российских условиях практически повсеместно реализуются на тех же авиастроительных предприятиях, что и гражданские. Более того, участники Соглашения будут судить, насколько цены на российские самолеты соответствуют их представлениям от уровне издержек производства авиатехники. 
 
С точки зрения оценки влияния данных требований на перспективы развития российского авиапрома интерес представляют результаты переговоров с Китаем по условиям вступления в ВТО и опыт урегулирования взаимоотношений в этой сфере между двумя нашими основными потенциальными конкурентами - США и ЕС. 
 
В ходе переговоров по вступлению в ВТО Китай был вынужден согласиться на принятие требований СТГА по правительственным субсидиям, в том числе и для принадлежащих государству предприятий. В частности, Китай согласился с тем, что если какие-либо субсидии или льготы будут предоставлены отрасли и государственные предприятия будут являться их основными получателями, то США в этом случае будут иметь право на принятие в одностороннем порядке ответных мер в соответствии со своим внутренним законодательством. Кроме того, Китай был вынужден согласиться с тем, чтобы США сами определяли имело ли место предоставление каких-либо субсидий или льгот, таких как предоставление льготных кредитов или увеличение акционерного капитала за счет бюджетных средств. 
 
В целях урегулирования многочисленных взаимных претензий, связанных в частности с неясностью толкования некоторых формулировок, содержащихся в СТГА и отсутствием в нем количественных критериев определения допустимых уровней государственной поддержки, США и ЕС в 1992 году подписали двустороннее соглашение о субсидировании развития гражданского авиастроения, дополняющее и развивающее СТГА. В соответствии со статьей 3 данного соглашения США и ЕС взаимно согласились более вообще не оказывать прямой государственной поддержки производству гражданской авиатехники, причем этот запрет относился как будущим, так и к действующим программам. В области НИОКР стороны согласились (статья 4), что прямая государственная поддержка в рамках программ создания новых гражданских самолетов может оказываться только в том случае, если независимая экспертиза подтвердит, что в течение максимум 17 лет будет произведено полное возмещение всех расходов, связанных с реализацией данной программы, включая возмещение средств, выделенных в качестве государственной поддержки. При этом общий объем государственного финансирования не может превышать 33% общей стоимости разработок и должен быть возмещен с выплатой процентов по ставке не ниже той, по которой осуществляются государственные заимствования. Кроме того, в соответствии со статьей 5 данного соглашения ежегодный общий объем непрямых мер государственной поддержки в области разработки и производства гражданской авиатехники не может превышать 3% от годового объема производства гражданской авиационной промышленности и 4% годового объема производства для отдельного предприятия. 
 
Так как в отличие от Китая Россия является прямым конкурентом США и ЕС как на внутреннем, так и на зарубежном рынке, то можно ожидать, что США и ЕС потребуют от России приятия на себя аналогичных, если не более жестких обязательств в этой сфере, что также крайне негативно скажется на перспективах развития гражданской авиационной промышленности. 
 
4. Соглашение предусматривает необходимость ликвидации технических барьеров при торговле гражданской авиационной техникой. Применительно к данному виду техники это означает гармонизацию правил сертификации авиатехники и стандартов ее производства (Статья 3).  
 
Нет необходимости доказывать, что для России указанное требование будет означать переход на западные нормы летной годности и производственные стандарты как абсолютно преобладающие в мировой практике и тем самым лишение ее важного инструмента проведения независимой промышленной политики.  
 
5. Статья 7 Соглашения о торговле гражданской авиатехникой распространяет выше изложенные требования на региональный и местный уровень. Многие меры поддержки отечественных авиапроизводителей становятся запрещенными для реализации не только федеральному правительству, но и региональным и местным органам власти.  
 
В российских условиях это требование имеет важнейшее значение и чревато существенными негативными последствиями для авиастроительных предприятий. Реализация этих требований будет иметь наиболее болезненные последствия в авиапромышленности Татарстана, где Правительство республики реализует целый комплекс подпадающих под действие СТГА мер государственной поддержки в отношении региональных предприятий авиапромышленности и их авиастроительных программ. В несколько меньшей мере, хотя весьма чувствительно, пострадают и авиапромышленные предприятия, размещенные в других российских регионах - Пермской, Ульяновской, Воронежской Самарской областях и других субъектах федерации.  
 
Необходимо учитывать, что даже если в ходе переговорного процесса России удастся уклониться от присоединения к СТГА как обязательного условия вступления в ВТО, то Россия в любом случае примет на себя много других обязательств, обусловленных как общими, так и специфическими условиями ее вступления в ВТО, многие из которые фактически дублируют и даже расширяют негативные для российской авиапромышленности положения СТГА. Эти обязательства вытекают из требований многих статей следующих документов ВТО: 
Генерального соглашения по тарифам и торговле.  
Соглашения по техническим барьерам в торговле.  
Соглашения об оценке таможенной стоимости.  
Кодекса добросовестной практики для добровольной стандартизации. 
Соглашения по процедурам лицензирования импорта.  
Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. 
Генерального соглашения по торговле услугами.  
Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам. 
Соглашению по правительственным закупкам. 
 
Кроме перечисленных выше, подобные нормы содержат многие другие входящие в состав ВТО соглашения, договоренности и решения, в том числе о толковании и применении отдельных статей и положений ГАТТ.  
 
В качестве иллюстрации выше изложенного тезиса укажем на то, что, например, Статья XVI ГАТТ и Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам запрещают членам ВТО использовать экспортные субсидии, к которым относятся: 
- прямые субсидии и субсидирование компонентов, используемых в производстве экспортируемых товаров; 
- экспортные кредиты по ставкам ниже государственной цены заимствования; 
- программы гарантий экспорта под проценты, неадекватные коммерческим; 
- освобождение от прямых налогов, т.е. налогов на прибыль от экспорта; 
- освобождение от или уменьшение косвенных налогов, т.е. для России - НДС; 
- схемы валютного удержания, включающие дополнительное вознаграждение за экспорт, т.е. полное или частичное освобождение от обязательной продажи валютной выручки. 
 
Кроме того, в соответствии с требованиями этих документов в принципе разрешены, но являются наказуемыми так называемые специфические субсидии, т.е. субсидии ограниченные: 
- предприятием или группой предприятий; 
- промышленным сектором или группой секторов; 
- определенным географическим регионом. 
 
Наличие подобного рода субсидий в случае, если они оказывают “неблагоприятное воздействие на интересы членов ВТО”, является основанием для принятия против России соответствующих ответных мер, в частности, ведения компенсационных пошлин и т.д.  
 
На практике это означает, что все меры Правительства по стимулированию развития авиапрома, предусмотренные Программой развития гражданской авиационной техники и другими программами реформирования авиационной промышленности, попадают под действие перечисленных выше требований и с точки зрения норм ВТО являются либо недопустимыми, либо наказуемыми и могут повлечь за собой соответствующие санкции. 
 
Возможные последствия для отечественного авиапрома, вытекающие из необходимости соблюдения требований Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам, хорошо просматриваются на примере взаимоотношений Канады и Бразилии. Эти страны являются основными конкурентами на мировом рынке региональных самолетов, при этом обе они члены ВТО, но Бразилия не присоединилась к СТГА и поэтому требования этого соглашения в данном случае не применимы. 
 
Начиная с 1996 года эти страны ведут ожесточенные торговые споры, обвиняя друг друга в применении недозволенных форм государственной поддержки своих производителей - фирм “Эмбраер” (Бразилия) и “Бомбардье” (Канада). В результате многочисленных обращений и последующих апелляций в соответствующие органы ВТО обе страны были сначала признаны в нарушении своих обязательств как членов ВТО, а затем и в нарушении своих обязательств по исправлению установленным образом ситуации с государственной поддержкой. Канада повторную апелляцию подавать не стала и обязалась устранить отмеченные нарушения. Бразилия вновь подала апелляцию, однако в результате было вынесено решение, затрагивающее поставки примерно 900 заказанных самолетов “Эмбраер”, которое может принести ей убытки на сумму от 3 до 4 млрд. долларов. 
 
Далее, Канада объявила о своих намерениях применить в отношении Бразилии за несоблюдение требований ВТО предусмотренные данным соглашением ответные меры. Канада оценивает размер необходимых компенсаций в 700 млн. долларов в год и ответные меры могут быть приняты в форме введения 100% пошлин на некоторые или даже на все импортируемые из Бразилии товары. С учетом относительно небольшого объема товарооборота между этими странами это может полностью прекратить весь экспорт из Бразилии в Канаду. 
 
Выводы 
 
1. Российская авиационная промышленность, несмотря на глубокий кризис, сохраняет потенциал развития, демонстрируя в последнее время положительную динамику основных экономических показателей своей деятельности. 
 
2. Перспективы дальнейшего вывода из кризисного состояния российской авиапромышленности связаны с многоаспектной государственной поддержкой процесса создания авиатехники нового поколения, ее сертификации, продаж и послепродажного обслуживания, а также с глубокой реструктуризацией авиапромышленного комплекса при активном государственном участии. Только в самое последнее время выработаны и официально приняты комплексные государственные (с участием регионов) программы реформирования и поддержки как авиапромышленности в целом, так и ее отдельных предприятий и авиастроительных проектов. Их успешная реализация связывается с различными формами господдержки, в частности с существенным расширением бюджетного финансирования гражданского сектора авиапромышленности, предусмотренным начинающимися с 2002 года федеральными целевыми программами Развития гражданской авиационной техники, Реформирования и развития оборонно-промышленного комплекса, Повышения конкурентоспособности продукции и др.  
 
3. Отечественный авиапром в силу незавершенности процесса его реформирования, принадлежности к оборонно-промышленному комплексу, высокой степени государственного участия и общего критического положения в отрасли не готов к функционированию в условиях ВТО. 
 
4. Положительные для авиапромышленности России последствия вступления в ВТО носят проблематичный или, в лучшем случае, потенциальный характер. Присоединение России к ВТО не обеспечит возможность массированного прорыва на мировые рынки гражданской авиатехники. 
 
5. Отрицательные последствия вполне конкретны и заключаются в следующем: 
- утрате основного конкурентного преимущества российской авиатехники – ее относительной дешевизны – в силу навязываемого в рамках ВТО механизма ценообразования;  
- усилении конкуренции на внутреннем рынке, в том числе на рынке комплектующих, запасных частей и ремонтных работ; 
- необходимости пересмотра существующих и разрабатываемых программ развития отрасли и создания новых образцов авиационной техники, в которых существенная роль отводится поддержке государства; 
- необходимости отказа от существующих и перспективных планов продвижения отечественной авиационной техники на зарубежные рынки в связи с их несовместимостью с требованиями ВТО в части форм и методов государственной поддержки. 
 
6. В целом, вступление в ВТО чревато потерей для России национальной авиапромышленности, причем не только ее гражданской части, но, в значительной степени, и военной, т.к. существование разработчиков и производителей бомбардировочной и транспортной авиации поддерживается в настоящее время главным образом за счет реализации гражданских программ (КБ Туполева и Ильюшина, сборочные заводы в Казани, Ульяновске и Самаре).