Делопроизводство в древнерусском государстве

3. Система коллежского делопроизводства

В результате административных реформ Петра I были созданы учреждения бюрократического типа и сложилась новая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы (на местах). Всего за 1718-1720 гг. вместо упраздненных приказов было создано 12 коллегий. Для новых учреждений были разработаны регламенты, определяющие их состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства.

В 1699 г. Петр I ввел в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издал указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

Тетради обычно состояли из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых нитками, и не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой деятельности учреждений стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской», поскольку доминирующим в новых учреждениях стал коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которой входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры.

Делопроизводственная деятельность становится обязанностью канцелярии. Глава канцелярии - секретарь - составлял самые важные бумаги и нес ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. В состав канцелярии входили также нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Генеральный регламент устанавливал последовательность рассмотрения дел: в первую очередь рассматривались государственные дела, затем - частные. На решение государственных дел отводилась неделя, частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел - сенатское и коллежское делопроизводство отмечалось чрезвычайной медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Тщательно в Генеральном регламенте были проработаны вопросы регистрации документов, правильное ведение которой обеспечивало сохранность документов, быстрое их нахождение, контроль за движением документов и их исполнением. Детально были проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Петр I впервые стал лично подписывать издаваемые им указы (ранее, в 1716 г., был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат; позднее эта норма была введена в Генеральный регламент).

Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была определена регламентом.

В коллежском делопроизводстве возникли новые виды документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, заимствованные в западном делопроизводстве: мемория, промемория, рапорт, протокол, регламент, журнал, инструкция и др.

Существенные изменения претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом дата документа, которая теперь пишется под текстом с левой стороны листа. Самостоятельным элементом формуляра становится наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа. Появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии работы над документом: подписи, отметки о согласовании, регистрационные номера, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

В целом изменения в организации делопроизводства коллегий привели к значительному увеличению письменной работы.

Реформа Петра I затронула центральный уровень государственного управления. Завершила реформу Екатерина II, издав «Учреждения для управления губерний». Губернская реформа Екатерины II установила единообразие устройства губерний, разграничив административные, судебные и финансовые учреждения. Реформа затронула центральные учреждения, сохранив три коллегии - Иностранных дел, Военную и Адмиралтейскую.

Особое значение имела «иерархия властей и мест», определившая порядок взаимосвязей высших, центральных и местных учреждений. Сенат и коллегии выпускали указы, которые губернатор должен был исполнять, а он представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями. Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным учреждениям и должностным лицам.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся до 1917 г., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

Таким образом, XVIII в. в области делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, и прежде всего бюрократического начала.

3.        Система министерского «исполнительного» делопроизводства XIX –

начала XX в.

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая главным образом затронула верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, но коллегиальный принцип принятия решений не был полностью исключен из новой системы.

В 1802 г. были созданы восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. В 1810 г. был создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Принятый 28 января 1811 г. законодательный акт «Общее учреждение министерств» определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. Увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и несли ответственность только перед ним. Принцип единоначалия стал основой организации министерств: директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совещательный орган при министре - совет министра - состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения».

Канцелярия министерства действовала на правах департамента и подчинялась непосредственно министру, канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство.

«Общее учреждение министерств» установило единообразие системы делопроизводства министерств - от создания документов до их архивного хранения; особое место было уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Документы в делопроизводстве министерств можно разделить на три группы:

        документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);

        документы, поступавшие из других учреждений;

        документы, направлявшиеся в другие учреждения, в том числе «исполнительные бумаги» (7. 16).

Министерское делопроизводство соответствовало сложившейся в последней четверти XVIII в. «иерархии властей и мест».

Согласно «Общему учреждению министерств» делопроизводство включало в себя вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию дел и отчетность в делах.

Все поступающие в министерство дела разделялись на три категории:

        текущие (поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком - донесения, ведомости, представления, переписка и др.);

        чрезвычайные (для решения таких дел требовалось принятие новых постановлений) и дела по обнаруженным злоупотреблениям;

        дела, «не терпящие времени», или срочные.

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь (7.С.17).

Изменения в системе управления и делопроизводстве привели и к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включаются наименование учреждения, наименования структурных подразделений (департамент, отделение, стол), дата и регистрационный номер документа. Обособленное место занимает заголовок к тексту документа, который располагается непосредственно под реквизитами бланка (так же, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер поступившего документа»), которая пока не унифицирована и может выглядеть по-разному: «Ответ на №...» или «От такого-то» и т. п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы (визы) на документе предусматривают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ, и его личную подпись.

На протяжении XIX - начала XX в. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства учреждений. Наряду с этим появляется достаточно обширная делопроизводственная литература. Большое значение в этот период имели так называемые письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX в. начинают издаваться регулярно. Известно более 100 сборников образцов документов, изданных до 1917 г. Цель - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием «обряда делопроизводства» и приложением форм документов.

Особое значение имеет работа Н.В.Варадинова «Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к Составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел» (1857).

Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это «наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел», практическое делопроизводство - это «общий порядок производства дел в присутственных местах поданным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг».

Несмотря на существенные изменения, система министерского делопроизводства не была столь гибкой, как требовалось в конце XIX в. Система делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в военном ведомстве, а затем и в гражданских учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление  ускорило ведение письменных работ, позволило одновременно с подлинником изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Сократился объем документов, которые приобрели более компактную форму.

Изобретение телеграфа способствовало появлению нового типа печатных отправлений - телеграммы, а изобретение телефона - появлению телефонограмм - письменных документов, переданных по телефону.

В конце XIX - начале XX в. уделяется внимание системе регистрации документов, необходимости ее упрощения за счет централизации.

Упрощение делопроизводства проводилось в отдельных ведомствах. Работа по совершенствованию делопроизводства, проводившаяся в военном ведомстве, по причине начавшейся вскоре первой мировой войны не была поддержана другими министерствами и ведомствами. Происшедший в 1917 г. социально-политический переворот привел к полному разрушению государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но создавался на принципиально новых началах.

5.   Организация делопроизводства в 1917-1941 гг.

Новый государственный аппарат, созданный в результате Октябрьского переворота 1917 г., по структуре кардинально отличался от старого. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти. В период между его съездами избирался ВЦИК - орган исполнительной власти. Для непосредственного управления страной было образовано первое советское правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).