Сравнительный анализ властных структур в государственных и негосударственных организациях

    1. Оперативные  службы - административные единицы,  которые предоставляют услуги  непосредственно населению, осуществляя  тем самым задачи, с которыми  связано создание данного административного  учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостоверений личности в префектуре.

    2. Вспомогательные  службы - административные образования,  не имеющие самостоятельных конечных  целей. Их деятельность состоит  в оказании другим службам  (прежде всего оперативным) содействия  материального и нематериального  характера в форме предоставления  в их распоряжение различных  средств или услуг.

    3. Штабные службы - лица, работающие в службах этого  типа, как правило, не осуществляют  повседневного управления. На них  возложена разработка под руководством  и в тесном контакте с руководителем  задач, которые возникают в  связи с принятием важных решений.  Содержание деятельности работников  штабных служб составляет несколько  основных направлений:

    • проведение  исследований и разработок, необходимых  для, выработки политики данной  организации; консультирование руководителей  учреждения;

    • выработка  гипотез о предполагаемых направлениях  будущего развития как самой организации, так и внешних факторов;

    • подготовка  проектов программ или планов  мероприятий;

    • наблюдение  за выполнением принятых решений  и программ, координация действий  служб-исполнителей и контроль за результатами;

    • подготовка  мероприятий по реорганизации  структуры, совершенствованию методов  работы как внутри, так и вне  организации.

    Следует подчеркнуть,  что на практике достаточно  часто трудно провести четкую  классификацию административных  организаций, поскольку некоторые  подразделения выполняют задачи  двух или даже трех типов служб⁴.

2. Властные структуры в негосударственных организациях.

    Функции власти  и управления деятельностью негосударственного  предприятия реализуются подразделениями  аппарата управления и отдельными  работниками, которые при этом  вступают в экономические, организационные,  социальные, психологические и другие  отношения друг с другом. Отношения,  складывающиеся между подразделениями  и работниками аппарата управления  предприятия, определяют его организационную  структуру.

    Под организационной  структурой управления негосударственным  предприятием понимается состав  отделов, служб и подразделений  в аппарате управления, системная  их организация, характер соподчиненности,  подотчетности друг другу и  высшему органу управления фирмы,  а также набор координационных  и информационных связей, порядок  определении функций управления  по различным уровням и подразделениям  управленческой иерархии.

    Многообразие  функциональных связей и возможных  способов их определения между  подразделениями и работниками  определяет разнообразие возможных  видов организационных структур  управления производством. Все  эти виды сводятся в основном  к трем основным типам организационных  структур: линейным, функциональным  и дивизиональным.

    Линейная структура.  Сущность линейной (иерархической) структуры управления состоит в том, что управляющие воздействия на объект могут передаваться только одним доминантным лицом – руководителем, который получает официальную информацию только от своих, непосредственно ему подчиненных лиц, принимает решения по всем вопросам, относящимся к руководимой им части объекта, и несет ответственность за его работу перед вышестоящим руководителем.

    Данный тип  организационной структуры управления  применяется в условиях функционирования  мелких предприятий с несложным  производством, при отсутствии у них разветвленных кооперированных связей с поставщиками, потребителями, научными и проектными организациями и т.д. В настоящее время такая структура используется в системе управления производственными участками, отдельными небольшими цехами, а также небольшими фирмами однородной и несложной технологии.

    Функциональная  структура сложилась как неизбежный  результат усложнения процесса  управления. Особенность функциональной  структуры заключается в том,  что хотя и сохраняется единоначалие, но по отдельным функциям управления  формируются специальные подразделения,  работники которых обладают знаниями  и навыками работы в данной области управления.

    Традиционные  функциональные блоки предприятия  – это отделы производства, маркетинга, финансов. Это широкие области  деятельности, или функции, которые  имеются на каждом предприятии  для обеспечения достижения его  целей.

    Если размер  всей организации или данного  отдела велик, то основные функциональные  отделы можно, в свою очередь,  подразделить на более мелкие  функциональные подразделения. Они  называются вторичными, или производными. Основная идея здесь состоит  в том, чтобы максимально использовать  преимущества специализации и  не допускать перегрузки руководства.  При этом необходимо соблюдать  известную осторожность с тем,  чтобы такой отдел (или подразделение)  не ставил бы свои собственные  цели выше общих целей всего  предприятия.

    На практике  обычно используется линейно-функциональная, или штабная, структура, предусматривающая  создание при основных звеньях  линейной структуры функциональных подразделений. Основная роль этих подразделений состоит в подготовке проектов решений, которые вступают в силу после утверждения соответствующими линейными руководителями.

    Наряду с линейными  руководителями (директорами, начальниками  филиалов и цехов) существуют  руководители функциональных подразделений  (планового, технического, финансового  отделов, бухгалтерии), подготавливающие  проекты планов, отчетов, которые  превращаются в официальные документы  после подписания линейными руководителями.

    Эта система  имеет две разновидности: цеховую  структуру управления, характеризующуюся  созданием при начальнике цеха  функциональных подразделений по  важнейшим функциям производства, и безцеховую структуру управления, применяющуюся на небольших предприятиях и характеризующуюся делением не на цехи, а на участки.

    Дивизиональная структура. Данный тип структуры характеризуют как сочетание централизованной координации с децентрализованным управлением (децентрализация при сохранении координации и контроля). Ключевыми фигурами в управлении организациями с дивизиональной структурой становятся не руководители функциональных подразделений, а управляющие (менеджеры), возглавляющие производственные отделения. Структуризация организации по отделениям производится обычно по одному из трех критериев: по выпускаемой продукции или предоставляемым услугам (продуктовая специализация), по ориентации на потребителя (потребительская специализация), по обслуживаемым территориям (региональная специализация).

    Организация подразделений  по продуктовому принципу является  одной из первых форм дивизиональной структуры, и в настоящее время большинство крупнейших производителей потребительских товаров с диверсифицированной продукцией используют продуктовую структуру организации.

    При использовании  дивизионально-продуктовой структуры управления создаются отделения по основным продуктам. Руководство производством и сбытом какого-либо продукта (услуги) передаются одному лицу, которое является ответственным заданный тип продукции. Руководители вспомогательных служб подчиняются ему.

    Некоторые предприятия  производят большой ассортимент  товаров или услуг, которые  отвечают запросам нескольких  крупных групп потребителей или  рынков. Каждая группа или рынок  имеет четко определенные, или  специфические, потребности. Если  два или более таких элемента  становятся особенно важными  для предприятия, оно может  использовать организационную структуру,  ориентированную на потребителя,  при которой все ее подразделения группируются вокруг определенных групп потребителей.

    Данный тип  организационной структуры находит  применение в достаточно специфичных  областях, например, в сфере образования,  где в последнее время наряду  с традиционными общеобразовательными  программами возникли специальные  отделения для обучения взрослых, повышения квалификации и т.д.  Примером активного использования  организационной структуры, ориентированной  на потребителя, являются коммерческие  банки. Основные группы потребителей, пользующихся их услугами, – индивидуальные  клиенты (частные лица), пенсионные  фонды, трастовые фирмы, международные  финансовые организации. Организационные  структуры, ориентированные на  покупателя, в равной степени  характерны для торговых фирм, торгующих оптом и в розницу.

    Если деятельность  предприятия охватывает большие  географические зоны, особенно в  международном масштабе, то может  оказаться целесообразной организационная  структура по территориальному  принципу, то есть по месту  расположения ее подразделений. Региональная структура облегчает решение проблем, связанных с местным законодательством, обычаями и нуждами потребителей. Такой подход упрощает связь предприятия с клиентами, а также связь между его подразделениями.

    Хорошо знакомым  примером региональных организационных  структур могут служить сбытовые  подразделения крупных предприятий.  Среди них зачастую можно встретить подразделения, деятельность которых охватывает весьма обширные географические зоны, которые, в свою очередь, делятся на более мелкие подразделения, поделенные на еще более мелкие блоки⁵.

4. Анализ принятия властных решений

    4.1. Принятие  властных решений в государственных  организациях.

    Профессор Сиракузского университета (США) Джеффри Страуссмен выделяет три этапа в разработке властных решений в государственном менеджменте.

    Первый этап: оценка  обстановки. Политическая власть - многоаспектный  феномен. Она охватывает «официальную» часть государственного управления, состоящую из конституции, парламента, исполнительной власти, правовой системы, отношений между центральной и местной администрациями. Кроме того, политическая власть включает формальные и неформальные связи между гражданами и государством, в том числе права, которыми первые наделяют последнее. И, наконец, политическая власть балансирует между представителями «третьей силы» - некоммерческими организациями, группами интересов, крупными подрядчиками, ассоциациями профессиональных групп, что усложняет структуру современного правительства.

    Указанные параметры  политической власти отличаются  динамизмом. Правительства меняются, принимаются новые законы, в общественном  мнении происходят постоянные  сдвиги, а государственная политика  часто пересматривается. Институты  власти создают среду, которая  ограничивает деятельность чиновника.  Именно эти ограничения вызывают  разочарования у получивших государственные  посты руководителей компаний, которые  считают, что их успешный опыт  в бизнесе может быть перенесен  в политику без учета существенных  различий между обеими сферами.

    Второй этап: идентификация  ограничений политической власти. Эффективный государственный менеджер  должен уметь уживаться с ограничениями  политической власти и разрабатывать  собственную стратегию поведения  с их учетом. Пример такого  ограничения - время, выступающее,  прежде всего, в виде избирательного  цикла, который устанавливает  временные рамки политикам и  менеджерам, отмеряя им сроки  на осмысление проблем и планирование. Так или иначе, цель депутатов в том, чтобы быть избранными (соответственно цель правительства - продлить свои полномочия), а, следовательно, программы и политика должны отвечать этому. Для менеджера бессмысленно руководствоваться «высшими целями», поступая в разрез с этим правилом политической жизни.

    Фактор времени  присутствует в финансовом цикле  правительства. Принятие госбюджета  обычно представляет собой ряд  рутинных процедур, осложняющих  работу склонных к рефлексии  государственных менеджеров. Эффективный  менеджер должен суметь приспособиться  к рутине бюджетного цикла,  понимая, что без финансовых  ресурсов любой план обречен  на неудачу.

    Люди также  являются ограничительным фактором  в проявлении политической власти, особенно в системе государственной  службы. Часто хозяйственные руководители, пришедшие в органы государственного  управления, поражаются устаревшим, неэффективным и даже иррациональным  правилам. Особую критику вызывает  жесткость системы, трудности  стимулирования хороших работников, мотивации подчиненных.

    Третий этап: определение  роли менеджера в политической  игре. Государственные менеджеры,  правильно оценивающие обстановку, понимают, что их решения структурируются  политической властью. Для характеристики  такого структурирования в качестве  метафоры часто используется  термин «игра», а каждая игра  имеет свой набор правил. Ставки  при этом обычно высоки: по  правилам большой игры политики  и правительства в случае неудачи  бывают вынуждены уходить в  отставку.