Организация государственного образовательного страхования

Появление Фонда государственного образовательного страхования означает создание еще одного ведомства, т. е. возникновение новой структуры в системе образования. Возникновение нового элемента в любой системе вызывает необходимость определения его места в ней. Отсюда вытекает вопрос: в какой управленческой позиции (субъекта и/или объекта управления) необходимо рассматривать Фонд государственного образовательного страхования и по отношению к каким структурам образовательной системы? Существующая пока неопределенность может вызвать противоречия в руководстве отраслью. Так, например, позиция Министерства образования и науки РФ может не соответствовать точке зрения фонда, что в корне неверно и вообще недопустимо. Предложение по созданию Фонда государственного образовательного страхования направлено на модернизацию организации экономических отношений в сфере образования, но ни в коей мере на узурпацию власти. Конечно, часть управленческих полномочий Фонду государственного образовательного страхования будет делегирована Министерством образования и науки РФ в соответствии с его предназначением (как уже отмечалось выше) в качестве посредника между государством, гражданами (физическими и юридическими лицами) и образовательными учреждениями.

Чтобы предотвратить возникновение  каких-либо конфликтных ситуаций между Фондом государственного образовательного страхования и Министерством образования и науки РФ (а также другими структурами системы образования), необходимо определить возможную административную структуру (подчиненность, контроль, регулирование) управления образованием на основе государственного образовательного страхования. По сути дела, необходимо определить место и роль Фонда государственного образовательного страхования в системе управления образованием, чтобы минимизировать количество конфликтных ситуаций между ее элементами и в дальнейшем раскрыть сущность управления сферой образования на основе государственного образовательного страхования. Создание Фонда государственного образовательного страхования предполагает достройку существующей структуры управления системой образования, обусловленную современными социально-экономическими условиями.

Чтобы понять ее специфику, необходимо рассмотреть основные принципы функционирования систем государственного страхования, которые сформировались в XX столетии, на примере здравоохранения, пенсионного обеспечения и других отраслей общественного сектора экономики, к которому как раз относится образование. Обратимся к историческому опыту развития отраслей общественного сектора экономики в ведущих странах мира после Второй мировой войны, в основе которого лежит механизм общественного страхования. Эти страны (в основном, европейские), переняв у Советского Союза некоторые полезные принципы государственного регулирования, но сохранив и частный сектор в сфере элитных и дополнительных услуг, построили страховые модели, которые существенно отличаются от «классической» схемы обязательного страхования и которые можно условно охарактеризовать как модель государственного страхования. Особенностью этой модели является то, что при наличии обширного рынка услуг наиболее важные для поддержания своего благосостояния услуги население получает в государственном секторе экономики. Иными словами, при такой форме государственной поддержки уже само государство, а не работодатель страхует своих граждан, например, на случай заболевания за счет собственных ресурсов. При этом государство в случае наступления страхового события осуществляет страховое возмещение ущерба с помощью необходимых социально значимых услуг (фиксированного объема и качества), а не путем предоставления денежной компенсации или принуждения работодателя к обязательному коммерческому страхованию своих работников. Поэтому в системе государственного страхования государство само непосредственно координирует всю вертикаль взаимоотношений между финансирующей, производящей и потребляющей сторонами и само обеспечивает производство социально значимых услуг для всего населения. А значит, в функции государственных органов управления закладывается ответственность за сбор средств, как правило, целевого (маркированного) налога. В контексте данного исследования – это налог на образование, или образовательный налог.

Наличие такого налога, в свою очередь, подразумевает существование государственной  системы по сбору средств, полное управление финансами, использование  практики госзаказа, а также наличие развитой государственно-муниципальной сети образовательных учреждений с государственным статусом производителей образовательных услуг (или с не коммерческим принципом оплаты деятельности частных образовательных учреждений по фиксированным ценам, при которых они практически работают как государственные). Это предполагает разработку конкретных программ по объемам производства образовательных услуг, затратам и жесткие регуляторы этих объемов. И соответственно совершенно конкретные обязательства для всех граждан, и полную ответственность государственных органов управления за их обеспечение.

Чтобы не допустить совмещения исполнительных и контролирующих функций, все структуры  системы образования в рассматриваемой  системе государственного образовательного страхования объединены в две  независимые друг от друга вертикали «Заказчик» и «Исполнитель», каждая из которых, самостоятельно осуществляя свои функции, участвует в выполнении общей задачи. Государственные органы управления координируют их работу лишь на основе контролирующих и арбитражных функций.

В отличие от системы монопольного государственного образования модель государственного образовательного страхования  основана на конкуренции между уровнями обслуживания, а также на равноправных юридических и экономических отношениях между «Заказчиком» (Государственное страховое сообщество, Образовательная страховая организация и т.п.) и «Исполнителем» (педагогический коллектив + государственная и муниципальная сеть образовательных учреждений).

Система государственного страхования, как отмечалось выше, не лишена определенных недостатков, связанных с высокой централизацией ресурсов и подчас избыточной бюрократизацией управления. Однако в современных условиях она, по-видимому, является наиболее экономичной и рациональной моделью организации образования для населения. Фактически это модель XXI века по организации образования для стран, где стремятся ограничить расходы, не потеряв в эффективности и качестве. Такая модель не допускает отделения государства от управления, управления от финансирования, финансирования от ответственности за производство образовательных услуг и за обслуживание населения. Распределение функций структур системы образования не предполагает их независимости от единого органа государственного управления и саморегулирования отношений на индивидуальной договорной основе. Модель государственного образовательного страхования, как правило, ориентирована на использование сразу нескольких источников финансирования, но с последующей жесткой моноканальной схемой распределения финансовых средств.

Государственное регулирование, детальное  планирование расходов и услуг и  прямое управление структурами «Заказчика»  исключают возможность использования ряда рыночных принципов («провалов» рынка, свойственных общественному сектору экономики), характерных для не государственных образовательных учреждений.

Бесплатное предоставление образовательных  услуг осуществляется только на основных уровнях образования, а условия  их предоставления (комфортность, очередность) существенно отличаются от условий частного образования. Поэтому здесь, помимо бесплатного образования в пределах государственного образовательного страхования, широко может быть представлен частный сектор и программы добровольного образовательного страхования, использующие как государственную, так и не государственную сеть образовательных учреждений. Эти программы должны разрабатываться страховыми образовательными организациями с учетом специфики региона, где они функционируют. Для этого необходимо создавать проектные группы в структуре страховых образовательных организаций, включающие как своих специалистов, так и специалистов, экспертов из других компетентных социально-экономических структур.

Таким образом, система управления сферой образования на основе государственного образовательного страхования представляет собой не только сложнейший комплекс социально-экономических отношений, но и особый социально-экономический  институт, находящийся во взаимодействии и взаимосвязи с различными государственными структурами общества, которые обеспечивают своей целенаправленной и скоординированной деятельностью воспроизводство трудового потенциала общества через сферу образования. Без этого функционирование системы государственного страхования сферы образования может превратиться в хаотичные, как правило, малоэффективные действия.

6. Полномочия Фонда государственного образовательного страхования и его место в системе государственного управления образованием

В мировой практике известны различные формы участия государства в управлении системой общественного страхования, к которому относится государственное образовательное страхование: от непосредственного государственного управления до полного самоуправления самостоятельных фондов, ассоциаций, товариществ социального страхования. Во втором случае государство выступает в роли арбитра, устанавливая правила и условия страхования и т.д. В зависимости от формы (типа) управления формируются его принципы, управленческие структуры, характер взаимодействия структурных элементов системы, структура самих фондов, уровень зависимости от государства и т.п.

Поскольку по организационно-правовому  статусу Фонд государственного образовательного страхования является государственным учреждением, то структурно он входит в состав органов государственной власти. Следовательно, Фонд государственного образовательного страхования должен находиться в ведении Министерства образования и науки РФ, а его руководителя, по представлению министерства, должно назначать и освобождать от должности Правительство РФ.

К полномочиям федеральных органов  государственной власти по управлению Фондом государственного образовательного страхования нужно отнести, во-первых, установление порядка принятия бюджета Фонда государственного образовательного страхования и порядка его исполнения. Бюджет по поручению правительства разрабатывается фондом самостоятельно, после его рассмотрения на заседании Правительства он направляется в Государственную думу РФ.

Вторым полномочием является утверждение  бюджета Фонда государственного образовательного страхования и  отчетов о его исполнении. В  соответствии с действующим законодательством  эти отчеты утверждаются Государственной думой и Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Утверждение бюджета Фонда государственного образовательного страхования происходит одновременно с рассмотрением федерального бюджета на очередной финансовый год.

Третье полномочие включает в себя управление системой государственного образовательного страхования. Оно охватывает разработку стратегии его развития, законодательной базы, подзаконных нормативных актов, вопросы координации деятельности с другими внебюджетными страховыми фондами, установление норм и правил страхового обеспечения, регламентацию его деятельности (осуществляется Министерством образования и науки РФ). Оперативное управление текущей деятельностью Фонда государственного образовательного страхования осуществляется их органами самостоятельно.

Четвертым полномочием выступает  обеспечение финансовой сбалансированности системы государственного образовательного страхования, в том числе за счет поступлений обязательных (налоговых) платежей в объемах, предусмотренных  бюджетом Фонда государственного образовательного страхования.

Пятое полномочие – определение  порядка использования временно свободных средств Фонда государственного образовательного страхования.

И, наконец, шестым полномочием должно быть осуществление государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение образовательных услуг.

Непосредственную координацию  деятельности Фонда государственного образовательного страхования необходимо возложить на Министерство образования и науки РФ. В контексте полномочий исполнительной власти она должна включать в себя следующие действия:

• внесение в Правительство РФ предложений о назначении на должность и освобождение от должности руководителя Фонда государственного образовательного страхования;
• принятие нормативных правовых актов по сферам деятельности Фонда государственного образовательного страхования;
• внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Фонда государственного образовательного страхования;
• внесение в Правительство РФ по представлению руководителя Фонда государственного образовательного страхования проектов федеральных законов о бюджете Фонда государственного образовательного страхования и об исполнении его бюджета;
• назначение проверок деятельности Фонда государственного образовательного страхования в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

В процессе своей деятельности Фонд государственного образовательного страхования постоянно будет взаимодействовать также с другими министерствами и ведомствами, осуществляющими определенные управленческие функции в отношении системы государственного образовательного страхования. В частности, администрирование, начисление и сбор налога на образование, страховых взносов, передаваемых в Фонд государственного образовательного страхования, в нашей стране осуществляет Министерство финансов Российской Федерации. Вместе с тем необходимо, чтобы сам фонд производил взыскание со страхователей штрафов, пени как юридическое лицо, имеющее право осуществлять внереализационные операции по привлечению дополнительного дохода.

В соответствии с действующим законодательством  проверку финансово-экономической деятельности Фонда государственного образовательного страхования будет проводить Счетная палата Российской Федерации. Ее выводы и предложения, хотя и носят рекомендательный характер, но в случае необходимости могут быть внесены на рассмотрение в Прокуратуру Российской Федерации или Государственную думу Российской Федерации для принятия соответствующих решений. Составной частью государственного управления системой государственного образовательного страхования является множество согласований с министерствами. В первую очередь, это относится к Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли (как основных заказчиков специалистов). Именно с этими ведомствами нужно проводить согласование бюджета Фонда государственного образовательного страхования, величины ставки налога на образование (страхового тарифа) по различным категориям плательщиков. Важным звеном процесса управления государственным образовательным страхованием являются экспертиза и регистрация издаваемых фондом подзаконных актов, которые осуществляются Министерством юстиции Российской Федерации.