Государственный заказ как метод государственного управления

     2.2 Государственный заказ как форма поддержки предпринимательства 

     Используя государственный заказ как  инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники государство  привлекает и потенциал частного предпринимательства  к    обеспечению  устойчивости экономического развития,   решению актуальных социально-экономических  задач. 

     Уже стал общим местом тезис о том, что основополагающей функцией государственного заказа является стимулирующая функция. Через заказ стимулируются определенные отрасли хозяйства, обеспечивается проведение научных разработок в  индустрии высоких технологий, внедряются новые технологии в наукоемких отраслях, обеспечивается ценовая политика и  управление материальными потоками, а также создаются новые рынки. Во многих странах государственный заказ используется как средство поддержки малого предпринимательства [27].

     Особенности участия субъектов малого предпринимательства  в размещении заказа регулируются статьей 15 Федерального закона от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

     В соответствии с указанной статьей  государственные и муниципальные  заказчики обязаны от 10 до 20 процентов  общего годового объема поставок, товаров, выполнения работ, оказания услуг размещать  у субъектов малого предпринимательства. Указанный диапазон квоты государственный  контрактов не применяется в случае размещения заказа для нужд обороны  страны и безопасности государства [39].

     Этой  же статьей регулируются начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) при размещении заказа. Ранее эта  цена  варьировалась в пределах от 2 (в случае оказания услуг) до 3 млн. рублей (в случае поставки товаров, выполнения работ). С 2009 года  Постановлением Правительства РФ размер лотов для субъектов малого предпринимательства был увеличен в пять раз с 3 млн. до 15 млн. рублей [39].

     Размещение  заказов у субъектов малого предпринимательства  осуществляется в соответствии с  перечнем товаров, работ, услуг, установленным  Правительством РФ. В 2009 году данный перечень был существенно расширен.

     Кризисные явления в экономике России стали  дополнительным катализатором расширения участия малого бизнеса в государственных  закупках.  Государственный заказ  на всех уровнях власти был назван одной из приоритетных антикризисных  мер поддержки предпринимательского сектора.  В связи с этим значительно  увеличились предполагаемые объемы размещения заказов у субъектов  малого предпринимательства.

     Тем не менее, несмотря на отмеченные благоприятные тенденции в части поддержки малого предпринимательства посредством государственного заказа, существуют вопросы,  которые на данный момент остаются без ответа. Остановимся на некоторых их них.

     1) Отсутствие эффективного контроля  за выполнением установленной  квоты по размещению заказа  у субъектов малого предпринимательства.  Как уже было сказано, существует  определенная квота по размещению  государственных заказов у субъектов  малого предпринимательства. В  прошлых периодах указанное требование, как правило, редко соблюдалась,  что зачастую обуславливалось  отсутствием каких-либо санкций  за ее несоблюдение. Административная  ответственность за нарушение  квоты  была введена лишь  в середине 2009 года. При этом можно  констатировать, что практика применения  мер ответственности по отношению  к «недобросовестным заказчикам»,  не соблюдающим квоту, пока  не сложилась. По некоторым  оценкам,  доля стоимости государственных  контрактов, заключенных с субъектами  малого предпринимательства, не  превышает в 2009 году 2% (причем федеральные заказчики заключили с малыми предприятиями контрактов в стоимостном выражении не более 1% всех контрактов),  а доля участия малых предприятий в аукционах – не больше 11%. Несоблюдение законодательно закрепленной квоты снижает действенность государственной поддержки малых предприятий через государственный заказ [41].

     2) Вопрос статистического учета  доли малого предпринимательства  в государственном заказе. Данный  вопрос фактически является смежным  с предыдущим вопросом. Существующая система статистического учета не позволяет более-менее достоверно оценить реальный вес малого бизнеса в государственном заказе. По мнению экспертов, статистическая форма наблюдений дает ответы лишь на три из восьми вопросов, связанных с участием субъектов малого предпринимательства в госзаказе, и то весьма неполно. В связи с этим порядок расчета объема заказов, который следует разместить у субъектов малого предпринимательства, определен нечетко. Сложившаяся ситуация позволяет заказчикам манипулировать квотой заказов, предназначенных для размещения у субъектов малого предпринимательства [32].

     3) Сложности  с официальным подтверждением  статуса субъекта малого предпринимательства.  Федеральный закон от 24 июля 2007 г.  № 209-ФЗ «О развитии малого  и среднего предпринимательства  в Российской Федерации» устанавливает  критерии отнесения хозяйствующих  субъектов к категории субъектов  малого предпринимательства. Однако  заказчики в большинстве случаев  не имеют возможности проверить  участников размещения заказа  на предмет соответствия этим требованиям. Основной проблемой здесь является отсутствие официального порядка подтверждения информации о статусе субъекта малого предпринимательства в законодательстве о размещении заказов. Такая ситуация  увеличивает вероятность возможных злоупотреблений со стороны недобросовестных поставщиков [27].

     4) Недостаточный уровень  использования  государственного заказа для  поддержки малого предпринимательства.  В настоящее время  наблюдается  значительный рост объема закупок  для государственных нужд. За  период 2000-2007 гг. он вырос почти  в 9 раз. Сейчас объем государственного  заказа составляет порядка 9% ВВП.  При этом сфера применения  государственного заказа не распространяется  на государственные компании  и государственные корпорации, в  которых действуют внутрикорпоративные  правила размещения заказов. В  то же время объемы закупок  у них составляют значительную  величину. Так, например, объемы заказов  Газпрома, РЖД и Сбербанка вместе  взятых превышают 10% ВВП, а объемы  заказов у государственных корпораций – 2% ВВП. Распространение действия Федерального закона № 94-ФЗ на государственные компании и корпорации  позволит расширить сферу применения государственного заказа (а следовательно и возможности участия в государственном заказе малых предприятий) до 15-20% ВВП. Потенциал поддержки малых предприятий также снижается по причине отсутствия механизмов привлечения субъектов малого предпринимательства в качестве соисполнителей у крупных исполнителей государственных и муниципальных контрактов [27].

     5) Низкая доступность информации о государственных закупках. В настоящий момент предусмотрено требования обязательной публикации информации обо всех открыто размещаемых заказах на официальных сайтах в сети Интернет. Более того, статьей 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусмотрен ввод в 2011 году в эксплуатацию единого информационного ресурса о государственных и муниципальных закупках – Общероссийского сайта. Предполагается, что указанная мера обеспечит значительное расширение информационного поля системы государственных закупок. Общероссийский сайт позволит достичь консолидации разрозненной системы официальных сайтов и обеспечит единый формат предоставления информации. Пока же сложности с доступом к информации о торгах, предназначенных для субъектов малого предпринимательства, продолжают возникать. Получить информацию по всем закупкам с участием малых предприятий на официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов фактически невозможно, такая информация доступна лишь за ограниченный период времени и по конкретному способу размещения заказа. С другой стороны, функция поиска информации на региональных сайтах также реализована не очень удобно. По экспертным оценкам, среди 83 субъектов федерации лишь 14% сайтов предоставляют возможность собрать информацию об участии субъектов малого предпринимательства в государственном заказе, 61% региональных сайтов не дают вообще никакой информации об этом  [27].

     6) Невысокий уровень осведомленности  и низкий уровень доверия предпринимателей  к государственному заказу. Как  показывает практика,  предприниматели  могут ничего не знать о  госзаказе, а если знать, то  не верить в возможность выигрыша. Участие  в торгах может  ассоциироваться у малых предприятий  с большими сложностями и даже  с усилением контроля за деятельностью  компании.  Многие предприниматели  не участвуют в конкурсных  процедурах, поскольку не верят, что они проводятся честно [28].

     В международной практике получили распространение  самые разнообразные подходы  к расширению участия малого бизнеса  в выполнении государственных заказов. В частности, государство может  привлекать малые предприятия к  выполнению государственных заказов  путем:

-   установления императивного требования для крупных поставщиков привлекать малые предприятия на условиях субконтрактации и субподряда;

-     организации специальных торгов для объединений малых предприятий либо объединений крупных и малых предприятий;

-     квотирования части государственного заказа для малого бизнес;

-     выделения в сложной составной продукции простых частей и размещение заказов на эти простые части среди субъектов малого предпринимательства.

     Особое  внимание в зарубежных странах уделяется  широкому использованию механизмов субподряда, развитию практики «упрощенного» государственного заказа для малых предприятий. Так, например,  в США при заключении контракта с государством на сумму свыше 50 тыс. долларов генеральный подрядчик обязан передавать часть заказа по субподряду: в договорах с генеральными подрядчиками документально фиксируется процент стоимости контракта, выделяемого для малого бизнеса [33].

     Программы поддержки малого бизнеса через  государственный заказ также  предусматривают широкое информационное обеспечение малых предприятий, внедрение информационных технологий участия малого предпринимательства  в размещении заказов.

     С целью улучшения  доступа малых  предприятий к государственным заказам предлагается осуществить следующие меры:

     1)    Рассмотреть возможность увеличения  квоты заказов, размещаемых у  малых предприятий, с 20 до 35%.

     2) Усовершенствовать статистические формы отчетности, используемые для количественной оценки участия предприятия в закупках, а также разработать порядок расчета квотируемого объема заказа.

     3) Проработать вопрос о дальнейшем ужесточении мер ответственности за нарушение квоты по размещению заказов у субъектов малого предпринимательства. В частности, предлагается предусмотреть уголовное наказание за неоднократное нарушение данной квоты, для чего необходимо внести изменения в Уголовный кодекс.

     4)  Разработать механизм подтверждения статуса субъекта малого предпринимательства.

     5)    Распространить сферу действия  Федерального закона 94-ФЗ на заказы  государственных компаний и государственных  корпораций, обеспечить доступ субъектов  малого предпринимательства к  получению таких заказов.

     6)    Проработать вопрос о применении  к победителям торгов требований  по привлечению субъектов малого  предпринимательства в качестве  соисполнителей по государственным  и муниципальным контрактам.

     7)    Расширить информационно-консультационную  поддержку предприятий – потенциальных  участников закупок. В частности,  предлагается:

-  осуществлять активную пропаганду государственного заказа в федеральных СМИ;

-    разрабатывать специальные рекомендации малым предприятиям по участию в торгах;

-       формировать реестры «лучших практик» участия малых предприятий в государственных и муниципальных закупках [27].

     Возможность правового обеспечения более  полного и эффективного привлечения  субъектов малого и среднего предпринимательства  к участию в размещении государственного заказа предоставляет Федеральный  закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства  в Российской Федерации». Статьей 7 указанного Федерального закона установлено, что в целях реализации государственной  политики в области развития малого и среднего предпринимательства  в Российской Федерации федеральными законами и иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации могут  предусматриваться специальные  меры, и, в частности, учет и реализация особенностей участия субъектов  малого предпринимательства в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.