Региональная и муниципальная специфика функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг в период реформ

Курсовая работа: Региональная и муниципальная специфика функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг  в период реформ

Содержание

1. Особенности функционирования  и реформирования сферы жилищно-коммунальных  услуг территорий

2. Трансформация системы  финансирования предприятий и  организаций ЖКХ и ее территориальная  дифференциация

Библиографический список

1. Особенности функционирования  и реформирования сферы жилищно-коммунальных  услуг территорий

Реформирование жилищно-коммунального  хозяйства (ЖКХ) осущест-вляется в России с 1993 г. с целью перевода отрасли на рыночные принципы функционирования. Основными задачами реформы жилищно-коммунального хозяйства согласно принятой Концепции изначально явля-лись: разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью; создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищного фонда по формам собственности; введение дого-ворных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов коммунальной инфраструктуры; переход ЖКХ в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей граждан за жилье и коммунальные услуги при обеспечении социальной защиты малообеспеченных групп населения; структурная перестройка управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Преобразования в сфере  ЖКХ, возможно, самый важный и сложный  участок проводимых экономических  реформ, где особенно остро вступают в противоречие рыночные и административные подходы, где необходимо, но трудно найти компромисс между экономической  целесообразностью и социальной необходимостью.

Регионы определяют специфические  особенности реформы жилищно-коммунального  хозяйства. Лавровский, исследуя специфику  региональной асимметрии в Российской Федерации, пишет: «…интересы государства, формирующего и реализующего национальные цели и задачи, … не могут быть расчленены по отдельным территориальным  образованиям» [4, с. 526]. Но далее автор  отмечает: «…вместе с тем национальная экономическая политика неотделима от инициатив региональных правительств и … чем глубже и разностороннее представлены ресурсные, технологические  и инновационные возможности  развития территории, тем выше может  быть эффективность национальной экономики».

С началом реализации реформы  ЖКХ центр тяжести переместился на региональный и местный уровни – субъектов РФ и местного самоуправления. Ни одна другая отрасль не связана столь тесно с территориальным фактором и социально-экономическими условиями, существующими в конкретных местах расселения людей, как жилищно-коммунальное хозяйство.

Большая часть основных фондов в жилищно-коммунальной сфере является муниципальной собственностью, в  связи с чем вопросы владения, распоряжения и пользования ими находятся в ведении муниципальных органов власти. Жилищное законодательство и вопросы социальной поддержки населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Такая ситуация предопределяет значительное разнообразие нормативно-правовой базы в регионах. Региональные различия могут проявляться также в темпах перевода отрасли на самофинансирование, в специфике тарифной и социальной политики в этой сфере.

В регионах сложились различные  схемы административного управления отраслью, начиная от жесткой вертикальной схемы управления и финансирования в пределах региона и заканчивая ситуацией, когда муниципальные  образования имеют полную самостоятельность  в сфере жилищно-коммунального  хозяйства.

«Одним из факторов, оказавших  отрицательное влияние на социально-экономическое  положение муниципальных образований  и не исчерпавшим свое негативное воздействие и сегодня, стала  передача объектов жилищно-коммунального  хозяйства и социальной инфраструктуры с баланса предприятий на баланс муниципальных образований» [4, c. 15].

До 1991 г. доминирующая доля в  жилищном фонде приходилась на государственную  собственность (абсолютно преобладавшую  в крупных городах). Удельный вес  государственного жилищного фонда  в целом по стране составлял 67 % всего  жилищного фонда, 79 % городского жилищного  фонда, а в таких городах, как  Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск – от 80 до 90 %. В состав государственного жилищного фонда  входил жилищный фонд, находящийся  в введении предприятий, учреждений и органов государственного управления. Причем последний составлял большую часть государственного жилищного фонда – 60 %. В течение длительного времени существовал запрет на индивидуальное жилищное строительство в городах с населением более 100 тыс. человек. Жилищные кооперативы составляли незначительную часть жилищного фонда.

Начатая с 1992 г. передача ведомственных  объектов ЖКХ (жилищ-ного фонда, коммунальной инфраструктуры) в муниципальную собственность была вызвана проведением государственной политики по снижению непроизводственных затрат отечественных товаропроизводителей, обусловленная сокращением возможностей по финансированию этих объектов со стороны ведомств в результате резкого ухудшения финансового положения ведомственных предприятий и организаций. В ходе муниципализации ведомственные объекты ЖКХ и социальной сферы попросту «сбрасывались» в муниципальную собственность без материальной базы, профессионального кадрового обеспечения, с долгами за потребленные жилищно-коммунальные услуги, практически при полном отсутствии бюджетного финансирования на эти цели.

С 1991 по 2000 гг. для компенсации  возрастающих затрат на содержание переданного  в муниципальную собственность  жилья из федерального бюджета было выделено 76,0 млрд руб. (табл. 1). До предприятий ЖКХ дошло не более 10 % этой суммы. Большая часть выделенных из федерального бюджета средств на передачу ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность была использована администрациями субъектов РФ и муниципальных образований на погашение бюджетных ссуд для выплаты заработной платы бюджетникам и долгов перед РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром» за потребленные регионами топливно-энергетические ресурсы.

Таблица 1

Финансирование расходов по передаче ведомственных объектов ЖКХ в муниципальную собственность *

Финансирование из федерального бюджета убытков от содержания объектов ЖКХ, принятых в муниципальную собственность  в 1991–2000 гг.1 

Задолженность федерального бюджета

на 01.01.2003 г.

1991–2000 гг. 2001 г. 2002 г. 

в млн руб. 76,0 1,8 2,2 10,0

в % от потребности 84,5 2 2,4 11,1

1 Примечание: потребность  в финансировании переданных  объектов составила 90,0 млн руб.

* Рассчитано по данным  Минфина РФ.

Муниципализация ведомственного жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры имела противоречивые последствия. С одной стороны, передача жилищного фонда в муниципальную  собственность позволила сделать  предприятия, ранее отвечавшие за его  эксплуатацию, более конкурентоспособными, уменьшив затраты на содержание жилья, с другой – потребовала увеличения затрат у муниципалитетов на его  содержание. Такие же проблемы возникли и в отношении других объектов недвижимости ЖКХ (инженерных сетей), хозяйственное  или оперативное управление, по которым  было закреплено за ведомственными предприятиями  и учреждениями. При этом качество обслуживания и эксплуатации переданного  жилищного фонда зачастую становилось  хуже, чем до момента его передачи.

Муниципализация жилищно-коммунальной сферы происходила в тот период, когда эта отрасль продолжала оставаться дотационной. На фоне затяжного  общеэкономического кризиса 90-х гг., вызванного переходом от административно-командных к новым, рыночным методам хозяйствования, в особенно сложное социально-экономическое положение попали малые города, поселки городского типа и сельские населенные пункты. «В наибольшей степени пострадали города центральной части России, в которых преобладали предприятия легкой промышленности, значительная часть “угольных” городов, поселений, связанных с лесозаготовкой и деревообработкой, большинство северных городов» [4, с. 16].

Муниципалитеты не имели  ни финансовых, ни организационных  возможностей к дальнейшему поддержанию жизнеспособности передаваемых в муниципальную собственность объектов ЖКХ. Ставка, сделанная Правительством РФ на форсированный переход к бездотационному функционированию предприятий ЖКХ путем повышения платежей потребителей до полного возмещения стоимости услуг, не способствовала созданию механизмов, гарантирующих достаточность средств муниципальных бюджетов для выполнения обязательств по финансированию предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг в части, не покрываемой платежами потребителей.

Потребности региональных и  муниципальных бюджетов частично учитывались  в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через  механизм трансфертов финансовой поддержки  регионов). Однако в условиях острого  бюджетного кризиса это не могло  существенным образом повлиять на достаточность  и устойчивость бюджетного финансирования. Зачастую федеральный бюджет выполнял свои обязательства перед регионами  с опозданием на 1,5–2 года. По данным Фонда «Бюро экономического анализа» к 2003 г. большая часть регионов России являлась реципиентами дотаций федерального бюджета. К регионам-донорам относилось 14 субъектов РФ, остальные же в разной степени постоянно дофинансировались из федерального бюджета [48, с. 6].

Институциональные изменения, происходившие в экономике страны в 90-е гг., коснулись и коммунальных предприятий. В результате преобразований, происходящих в жилищно-коммунальном хозяйстве, производственная структура  предприятий претерпела значительные изменения. Их численность по сравнению  с началом 90-х гг. увеличилась  в 2 раза. Главным достижением явилось  то, что из 52 тыс. предприятий, работающих на рынке жилищно-коммунальных услуг, свыше половины (53,9 %) – это мелкие предприятия, в основном работающие в жилищной сфере. В области тепло-, электро-, водоснабжения появились частные предприятия.

По данным статистики в 1996 г. их функционировало около 38 %, но к 2004 г. этот показатель снизился до 33,1 %. Предприятия совместных форм собственности  с участием иностранного капитала составляют 1 %, тепловых сетей и теплоисточников, принадлежащих частным компаниям, – 13 % [3].

В то же время нежелание  местных органов власти терять контроль над этими предприятиями приводит к вертикальной интегрированности  компаний в сфере эксплуатации жилищного  фонда, отсутствию действительной конкуренции  в данном секторе. Зачастую конкурентные отношения между акционерными компаниями заключаются в разделении существующего  рынка с помощью долгосрочных договоров. Все это сводит на нет конкуренцию и крайне затрудняет либо вовсе исключает доступ на рынок новых предприятий.

Сфера жилищно-коммунальных услуг продолжает оставаться крупным  субъектом нерыночной экономики. Балансовая стоимость основных фондов коммунального  хозяйства составляет 0,7 трлн руб. (4,7 % от всей стоимости основных фондов России). В то же время жилищный фонд страны площадью в 2,9 млрд м2 жилья составляет по остаточной балансовой стоимости 4,1 трлн руб. Таким образом, на жилищно-коммунальной отрасли лежит ответственность за сохранность и использование более чем 14 % основных фондов страны на сумму 4,8 трлн руб. [5].

Несмотря на возлагаемую, на органы местного самоуправления ответственность  за бесперебойное обеспечение населения  жилищно-коммунальными услугами, «…решение  многих проблем ЖКХ находится  за пределами компетенции муниципалитетов  в силу того, что на состоянии  муниципальной системы ЖКХ отражаются общие макроэкономические проблемы отрасли» [1].

Одной из макроэкономических проблем отрасли является неэкономное  расходование энергоресурсов в коммунальной сфере. Коммунальная энергетика потребляет более 20 % электрической и 45 % тепловой энергии, производимых в России. Так, в сравнении с развитыми странами мира в России на единицу ВВП приходится в 4-5 раз больше электроэнергии, на обогрев 1 м2 жилья – в 3 раза больше. Удельное водопотребление в жилищном фонде значительно превышает технически обоснованное и составляет на человека от 300 до 600 литров в сутки. В целом по России потребление воды превышает среднеевропейское в 2–2,5 раза [1].

Существенного сокращения потребления  ресурсов не происходит даже в условиях значительного удорожания их стоимости. Причина этому – сохранение отраслевого  подхода к экономии ресурсов. Следует  отметить, что для предприятий  сферы ЖКУ характерно наличие  энергоемкого оборудования и высокозатратных технологий производства, отсутствие приборов учета и реализации услуг, низкий коэффициент использования производственных мощностей, высокий процент потерь и т.д. Следствием этих факторов является значительное увеличение затрат на производство жилищно-коммунальных услуг. Модернизация генерирующего, электротехнического оборудования и сетевого хозяйства в ЖКХ способна обеспечить рациональное использование энергоресурсов и, следовательно, снизить затраты на производство услуг, обеспечить качество и надежность их предоставления. К сожалению, только около 10 % коммунальных объектов соответствуют современным требованиям по энергоресурсопотреблению, применяемым технологиям и материалам.

Повышение качества жилищно-коммунального  обслуживания невозможно без обновления и модернизации основных фондов, что  требует значительных финансовых средств. При существующей системе финансирования отрасли, когда в полном объеме не обеспечивается финансирование даже текущей  деятельности предприятий ЖКХ, крайне проблематично привлечение финансовых средств на модернизацию и развитие объектов данной сферы.

В то же время содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства  требует значительных бюджетных  ассигнований. В структуре расходов бюджета муниципального образования  удельный вес бюджетных средств, предусматриваемых на ЖКХ, составляет в среднем около 17 % от общего объема (рис. 1). Однако в ряде городов расходы  муниципальных образований на ЖКХ  составляют 30–40 % доходной части городского бюджета.

Рис. 1. Средняя по РФ структура  расходов бюджета муниципального образования  в 2006 г.:

1 – управление – 9,1 %; 2 – ЖКХ – 17,0 %; 3 – образование  – 36,5 %; 4 – культура – 4,0 %; 5 – здравоохранение и спорт  – 13,5 %; 6 – социальная политика  – 9,1 %; 7 – прочие расходы –  10,8 %