Региональная и муниципальная специфика функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг в период реформ

Возвращаясь к целям реформирования ЖКХ, отметим, что в идеале переход  сферы жилищно-коммунальных услуг  в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей населения за жилье и коммунальные услуги предполагает постепенное взаимное сближение растущей стоимости ЖКУ  для населения и снижающейся  себестоимости услуг.

В работах ученых, исследующих  вопросы финансирования, ценообразования, инвестирования в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также специалистов, анализирующих сложившуюся практику, имеют место различные точки  зрения и обосновываются различные  позиции по этим вопросам. По мнению З. Тетуевой, «…укрепление финансового обеспечения системы ЖКХ возможно путем реализации территориальных программ и более жестких обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации по объему и качеству оказываемых услуг» [2, c. 126]. Автору более близка позиция ученых Фонда «Бюро экономического анализа» под руководством А. Шаститко, предполагающих, что ставка реформаторов на то, что необходимость осуществления реформ регионами «за свой счет» будет выступать в качестве их катализатора, не совсем верна. В условиях необходимости повышения расходов на финансирование реформ ЖКХ регионы либо вынуждены перераспределять часть бюджетных средств в пользу ЖКХ, либо запрашивают трансферты из центра. То есть они не заинтересованы в повышении экономической эффективности деятельности предприятий ЖКХ, надеясь на федеральную поддержку в кризисной ситуации.

Снижение затрат на производство жилищно-коммунальных услуг (в том  числе за счет реализации инвестиционных проектов) в соответствии с планируемыми мероприятиями по реформированию отрасли  может быть различным для регионов в зависимости от возможностей администраций  городов и субъектов РФ их финансировать.

2. Трансформация системы  финансирования предприятий и  организаций ЖКХ и ее территориальная  дифференциация

В процессе перевода отрасли  на самофинансирование в соответствии с «Концепцией реформирования жилищно-коммунального  хозяйства в Российской Федерации» для исполнения субъектами РФ и муниципальными образованиями с 1997 г. были введены  федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья  и коммунальных услуг, утверждаемые ежегодно по экономическим регионам России.

Федеральный стандарт стоимости  жилищно-коммунальных услуг в расчете  на 1 м2 общей площади жилья устанавливал оптимальную величину экономически необходимых затрат на производство услуг с учетом предусмотренных Концепцией реформы ЖКХ организационно-технических мероприятий по снижению издержек (ценовое регулирование на основе финансовой и технологической экспертизы тарифов, энергосбережения и учет потребляемых и отпускаемых ресурсов, создание эффективных собственников жилья, формирование договорных отношений на основе конкурсного отбора подрядчиков и др.).

Федеральный стандарт уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг (в % от их стоимости) применялся исключительно, как инструмент межбюджетных отношений и был призван стимулировать территории к поэтапному переходу на 100%-ю оплату населением стоимости жилья и коммунальных услуг.

Федеральный стандарт доли платежей граждан за ЖКУ в совокупном доходе семей устанавливал предельную величину затрат, которая может быть направлена на оплату ЖКУ из совокупного дохода семьи и является инструментом предоставления малообеспеченным гражданам субсидий (компенсаций) по оплате за жилищно-коммунальные услуги.

Выполнение указанных  федеральных стандартов для регионов с 1997 г. стало своего рода гарантом финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета. То есть регионы, в которых  такие показатели, как стоимость  жилищно-коммунальных услуг на 1 м2 общей площади жилья и уровень оплаты населением стоимости ЖКУ не достигал федеральных стандартов, не могли рассчитывать на полноценную финансовую поддержку из федерального бюджета.

Практика показала, что  несовершенство действовавшей «Методики  определения федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг», разработанной  Госстроем РФ, приводило зачастую к недополучению регионами финансовой поддержки. В данной методике при определении федерального стандарта стоимости ЖКУ учитывалось только четыре группы факторов: индекс роста потребительских цен; изменение: нормативов потребления коммунальных услуг с учетом ресурсосбережения, удельной стоимости жилищно-коммунальных услуг вследствие повышения эффективности работы предприятий; ожидаемое изменение значений регулируемых тарифов (на основании прогноза регулирующего органа). Однако любое повышение эффективности работы предприятий ЖКХ требует дополнительных первоначальных инвестиций для ликвидации физической и моральной изношенности основных фондов, составляющей 50–70 %.

Постановлением Правительства  РФ от 26.08.04 г. № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг  и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья в 2005 году»  был определен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в размере 100 % от стоимости  предоставляемых услуг. То есть переход  предприятий отрасли на самофинансирование законодательно установлен с 2005 г. Разные темпы перехода на полную оплату населением стоимости жилищно-коммунальных услуг, сложившиеся в регионах, вызывают необходимость дальнейшего мониторинга  социально-экономической ситуации в сфере ЖКХ муниципальных  образований с использованием системы  специальных индикаторов, представленных в таблице 2.

Таблица 2

Индикаторы мониторинга  перехода на самофинансирование сферы  ЖКХ регионов и муниципальных  образований

Название индикатора Экономическое содержание Алгоритм расчета

1 2 3

1. Стоимость жилищно-коммунальных  услуг, руб./м2 общей площади жилья в месяц Стоимость жилищно-коммунальных услуг по утвержденным в муниципальном образовании экономически обоснованным тарифам (ЭОТ) Приведенная совокупная стоимость ЖКУ в муниципальном образовании (на 1 м2 общей площади жилья), рассчитанная по действующим тарифам и нормативам потребления

2. Уровень оплаты населением  жилищно-коммунальных услуг, % Установленная органами местного самоуправления степень участия населения в финансировании жилищно-коммунальных услуг Отношение стоимости ЖКУ по установленным местными нормативными актами тарифам для населения (на 1 м2 общей площади жилья) к стоимости ЖКУ по ЭОТ(на 1 м2 общей площади жилья)

3. Фактический уровень  оплаты населением жилищно-коммунальных  услуг, % Фактический уровень финансирования жилищно-коммунальных услуг за счет платежей населения Отношение фактического объема поступления жилищно-коммунальных платежей от населения (на 1 м2 общей площади жилья) к стоимости ЖКУ по ЭОТ (на 1 м2 общей площади жилья)

4. Фактический уровень  бюджетного финансирования жилищно-коммунального  хозяйства, % Фактическая доля профинансированных из бюджета жилищно-коммунальных услуг Отношение фактического объема бюджетного финансирования (по разнице в тарифах, льготам, субсидиям) к стоимости ЖКУ по ЭОТ (на 1 м2 общей площади жилья)

5. Максимальная доля собственных  расходов граждан на оплату  ЖКУ в совокупном доходе семьи, % Максимальная доля расходов на оплату ЖКУ в семейном доходе Устанавливается на региональном (местном) уровне исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг

6. Доля семей, получающих  жилищные субсидии, % Доля семей в муниципальном образовании, получающих жилищные субсидии Отношение количества семей, получающих жилищные субсидии к общему количеству семей в МО

Исследование практики показало, что соблюдение субъектами РФ и муниципальными образованиями федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг, не всегда приводит к сокращению бюджетных  дотаций на содержание данной сферы. В таблице 3 представлены данные Госстроя РФ, полученные в рамках сотрудничества с Международным банком реконструкции  и развития в результате посещения  в 2002 г. экспертами МБРР 13 российских городов  с целью анализа преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Приведенные в таблице 3 финансово-экономические  характеристики сферы жилищно-коммунальных услуг некоторых городов России, свидетельствуют о том, что даже при 100%-м возмещении населением стоимости  жилищно-коммунальных услуг бюджетные  дотации на содержание жилищно-коммунального  хозяйства могут сохраняться  на уровне 20–30 % от расходной части  бюджетов муниципальных образований. В то же время в городах, где  уровень оплаты населением стоимости  ЖКУ составляет около 50 %, бюджетные  дотации на ЖКХ составляют 25–35 % от расходной части бюджетов муниципальных  образований, почти столько же, что  и в первом случае. Чем выше уровень  оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг, тем больше средств необходимо изыскать в бюджетах всех уровней  на меры по социальной защите граждан (предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан  и предоставлению жилищных субсидий малообеспеченным гражданам).

Изучение специфики перевода отрасли на самофинансирование в  субъектах РФ выявило следующую  ситуацию. Благополучные регионы  с развитой промышленной и рыночной инфраструктурой и доходными  бюджетами муниципальных образований  имеют возможность дотировать ЖКХ. Регионы же, потерявшие в результате проведения экономических преобразований промышленный потенциал, имеющие сложную  социальную обстановку, вынуждены перекладывать  расходы по содержанию ЖКХ на плечи  неплатежеспособного населения.

Таблица 3

Финансово-экономические  характеристики сферы ЖКХ некоторых  городов РФ в 2002 году

Город

Уровень оплаты населением стоимости  ЖКУ, в % от ЭОТ Собираемость платежей, в % от начислений Предельный уровень расходов на ЖКУ в совокупном доходе семей, % 

Количество семей, получающих жилищную субсидию,

%

Расходы на ЖКХ в структуре местных бюджетов, %

Мурманск 47 90 17 18 25

Ульяновск 52 90–95 18 3–5 34

Отрадный 55 97 15 12–15 27

Вологда 60 100 18 5 Н.д.

Йошкар-Ола 67 92 20 11–15 24

Димитровград 70 95–96 20 9 24

Тихвин 72 86 19,5 12 37

Смоленск 80 91 22 2,8 32

Владимир 80 92 8 4,5 28

Калуга 80 88 20 2 27

Малоярославец 80 80 15 4,2 29

Череповец 100 96 10 19 30

Ковров 100 85 16 8 20

Так, по данным НИФИ Минфина  России уровень оплаты населением услуг  ЖКХ (на конец 2004 г.) значительно отличался в бюджетообразующих («богатых») регионах (50–80 % их стоимости) и в дотационных («бедных») регионах (80–100 %) [3, с. 44]. При этом степень социальной защиты населения, определяемая по доле получающих жилищные субсидии, часто складывается в «бедных» регионах ниже среднего значения по Российской Федерации.

Данные таблицы 4 свидетельствуют  об имеющей место значительной дифференциации по федеральным округам как темпов роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги (в 2006 г. от 113 до 120 %) и уровня возмещения стоимости ЖКУ населением (в 2006 г. от 78 до 97 %), так и доли семей, получающих жилищные субсидии (в 2006 г. от 7,1 до 16,8 %).

Средний по России уровень  возмещения населением стоимости ЖКУ  по состоянию на 01.01.2007 г. составил 87 % (с учетом финансирования из бюджета  разницы в тарифах, льгот и  субсидий). Следует отметить, что  по субъектам РФ наблюдается более  значительная дифференциация этого  показателя, чем в пределах федеральных  округов:

–  в 48-ми регионах (54,5 % от общего количества) уровень оплаты населением составил 91–100 % от стоимости  жилищно-коммунальных услуг, в том  числе 100%-й уровень сложился в  Дагестане, Краснодарском крае, Чувашской  Республике, Республике Бурятия, Амурской области;

–  22-х регионах этот показатель составил от 81 до 90 %;

–  6-ти регионах – от 71 до 80 %;

–  3-х регионах от – 61 до 70 %;

–  5-ти регионах – 50-60 %;

–  4-х регионах уровень оплаты населением стоимости ЖКУ составил меньше 50 % (в некоторых районах Крайнего Севера и Дальнего Востока).

Следует отметить тенденцию  снижения темпов роста тарифов к 2006 г. в регионах, которые ускоренными  темпами повышали уровень оплаты населением стоимости ЖКУ в конце 90-х – начале 2000-х гг. (в частности, в субъектах РФ Южного федерального округа).

Ускоренные темпы перехода на 100%-ю оплату населением жилищно-коммунальных услуг должны быть соизмеримы с масштабами социальной защиты низкодоходных групп  населения.

 

Таблица 4

Динамика показателей, характеризующих  перевод сферы жилищно-коммунальных услуг РФ на самофинансирование по федеральным округам в 2001–2006 гг.

Федеральный округ Индексы потребительских цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги, (декабрь к декабрю предыдущего года), % Уровень возмещения стоимости жилищно-коммунальных услуг населением, % Собираемость платежей населения за ЖКУ (от начисленных сумм), % Число семей, получающих субсидии на оплату ЖКУ (от общего количества семей), %

2001 2003 2006 2001 2003 2006 2001 2003 2006 2001 2003 2006

Российская

Федерация

156,8 128,7 117,9 59 73 87 88 92 94 9,1 15,2 10,6

Центральный 155,9 131,3 120,5 59 72 81 88 96 96 8,2 12,5 10,6

Северо-Западный 157,7 126,8 118,7 57 68 90 87 92 90 14,9 14,2 8,8

Южный 151,3 122,4 115,6 69 77 97 89 90 90 8,1 12,8 9,3

Приволжский 152,9 133,2 118,3 57 74 91 90 90 95 10,0 17,3 8,4

Уральский 175,2 119,9 118,3 62 80 88 87 92 93 3,3 11,1 7,1

Сибирский 172,2 136,2 116,2 56 72 91 88 89 93 8,0 19,8 16,8

Дальневосточный 150,4 120,0 113,8 58 71 78 76 87 89 15,4 24,7 16,0

 

 

Самый низкий уровень социальной защиты населения в вопросах оплаты ЖКУ сложился в 2006 г. в Уральском  федеральном округе, где при 18%-м  росте тарифов на жилищно-коммунальные услуги доля семей, получающих жилищную субсидию, снизилась с 11 до 7 %, а удельный вес расходов на оплату ЖКУ в потребительских  расходах домашних хозяйств превысил среднее значение по РФ.

Социальную составляющую процессов реформирования системы  финансирования сферы ЖКХ можно  охарактеризовать следующим:

–  использование завышенного  уровня максимально допустимой доли расходов на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи (по экспертным оценкам она должна составлять не более 15 %, а не 22 %, как принято  в большинстве муниципальных  образований);

–  значительная дифференциация уровня максимально допустимой доли расходов на жилищно-коммунальные услуги в совокупном доходе семьи при  расчете жилищных субсидий по субъектам  РФ и муниципальным образованиям (от 10 до 22 %);

–  усложнение процедуры  оформления жилищных субсидий и субъективный характер используемой методики их расчета.