Современный регионализм

СОВРЕМЕННЫЙ РЕГИОНАЛИЗМ

Автор: А. Спартак
 

Последние два - два с половиной года стали переломными для России в плане значительной активизации ее участия в интеграционных процессах на пространстве СНГ: с 1 января 2010 г. функционирует Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана, полным ходом идет работа по формированию договорно-правовой базы Единого экономического пространства трех стран, в рамках российского председательства в Содружестве в 2010 г. выдвинуты и реализуются новые инициативы в формате многостороннего экономического сотрудничества, включая создание многосторонней зоны свободной торговли СНГ. Ведется работа над Концепцией дальнейшей экономической интеграции, предполагающей последовательные действия по формированию общего экономического пространства Содружества и углублению экономического взаимодействия в формате СНГ-ЕС.

Наряду с этим к настоящему времени Россия получила более двух десятков предложений заключить соглашения о свободной торговле от зарубежных стран и их объединений, включая ЕАСТ, Египет, Сирию, Израиль, Новую Зеландию, Индию, Республику Корея, Вьетнам. В ряде случаев начаты взаимные консультации и созданы двусторонние исследовательские группы по изучению возможности и целесообразности заключения таких соглашений с учетом экономических факторов, а также членства России в Таможенном союзе и предстоящего ее присоединения к ВТО. Очевидным является существенное изменение внешней торгово-политической среды для России, появление новых благоприятных возможностей и одновременно усложнение стоящих перед ней в этой сфере задач, что требует осмысления общемировых тенденций и происходящих за рубежом качественных сдвигов в самом явлении региональной экономической интеграции.

МЕТАМОРФОЗА РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

На протяжении многих десятилетий региональная экономическая интеграция является неотъемлемым феноменом мировой экономической жизни, расширяются ее масштабы и совершенствуются формы, растет число стран, активно участвующих в этом процессе. По фактическому охвату стран и регионов, отраслей и секторов хозяйства, глубине влияния на взаимодействующие экономики региональная экономическая интеграция сама стала глобальным явлением. Она оказывает системное влияние на ход глобализации и справедливо претендует на самое серьезное к себе отношение. Сегодня в интеграционные процессы вовлечены практически все страны мира, некоторые участвуют в десятках соглашений, направленных на сближение с зарубежными партнерами в торгово-экономической сфере. В рамках интеграционных группировок и соглашений в настоящее время реализуется около 60% международной торговли1.

Вместе с тем общая тенденция скрывает коренные изменения в форматах и содержании региональной экономической интеграции, принципиально важные для понимания ее современной роли в развитии национальных экономик и мирового хозяйства в целом. Классическая схема ступеней региональной интеграции, представленная в трудах известного американского экономиста венгерского происхождения Б. Балашши, опубликованных в 1960-е годы, последовательно включает зону свободной торговли (ЗСТ), таможенный союз (ТС), общий рынок (ОР), экономический союз (ЭС), экономический и валютный союз (ЭВС)2. ЭВС, или полная интеграция хозяйств стран-членов, предусматривает унификацию денежно-кредитной, налоговой и валютной политики вплоть до введения единой валюты и учреждение наднациональной администрации с

СПАРТАК Андрей Николаевич, доктор экономических наук, директор Всероссийского научно-исследовательского конъюнктурного института, профессор, заслуженный деятель науки России (Spartak@vniki.msk.ru).

1 По оценкам, к 2013 г. 80% всей торговли на американском континенте будет осуществляться в беспошлинном режиме.

2 См.: Balassa B. The Theory of Economic Integration. L., 1961. P. 1 - 2.

page 3

широким объемом полномочий, решения которой обязательны для участвующих государств.

При всей логичности и убедительности приведенной классификации с течением времени выявились ее ограничения и растущее несоответствие главным трендам3. Дело в том, что данная классификация была разработана фактически на единственном примере - ЕЭС, причем в начальной стадии его становления. Соответственно она отражала идеологию и последовательность шагов, содержащихся в учредительных документах и декларациях ЕЭС.

Первые и существенные коррективы в схему Б. Балашши внес сам Евросоюз, важным промежуточным этапом развития которого между общим рынком (common market) и экономическим и валютным союзом стало создание единого рынка (single market), не предусмотренное этой схемой.

Разница в названиях отражает глубокие различия в этих двух категориях. Формирование общего рынка заключалось в полной отмене таможенно-тарифных барьеров в торговле между членами ЕС, но при этом продолжали существовать многочисленные нетарифные ограничения, установленные национальными законами и препятствовавшие свободному движению товаров. Свобода перемещения лиц была введена только для наемных работников, отмена ограничений на движение услуг и капиталов практически не начиналась. Образование же единого рынка означало устранение всех, в том числе административных, технических и налоговых, барьеров на пути свободного движения товаров, лиц, услуг и капиталов ("четыре свободы"), провозглашенное Единым европейским актом (1986 г.). Фактически речь шла о замене обособленных национальных рынков стран-членов единым внутренним рынком, то есть о качественно новом этапе развития ЕС.

С участием ЕС в европейском регионе получила развитие нетрадиционная интеграционная модель - модель экономического пространства. Соглашение о Европейском экономическом пространстве - ЕЭП (European Economic Area) было подписано Евросоюзом в 1992 г. с семью странами ЕАСТ, на тот момент не желавшими или не готовыми вступить в ЕС в качестве полноправных членов - Австрией, Финляндией, Швецией, Норвегией, Исландией, Швейцарией и Лихтенштейном (позднее, в 1995 г., Австрия, Финляндия и Швеция вступили в ЕС). В рамках этого соглашения осуществляется свободное движение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Швейцария, в результате референдума отказавшаяся ратифицировать соглашение о ЕЭП, так как при этом требовалось автоматически принять все наработанные за долгие годы существования ЕС правовые нормы и стандарты (acquis communautaire), участвует в нем на основе двусторонних соглашений с ЕС по конкретным аспектам деятельности ЕЭП. Фактически ЕЭП - это распространенный на страны ЕАСТ единый внутренний рынок ЕС, действующий на основе норм и правил Евросоюза. Более "мягкий" вариант модели экономического пространства, предполагающий равноправное участие сторон в его формировании, заложен в Концепции Общего европейского экономического пространства (ОЕЭП) России-ЕС и "дорожной карте" по ее реализации, одобренных соответственно в 2003 г. и 2005 г.

Одно из заслуживающих внимания определений экономического пространства принадлежит финскому экономисту Кр. Пурсиайнену, известному эксперту по российско-европейским отношениям. По его мнению, экономическое пространство в варианте ОЕЭП "является новой, ранее не существовавшей комбинацией, во многом отличающейся от традиционных форм экономической интеграции. Возможно, она включает некоторые элементы зоны свободной торговли, однако не имеет ничего общего с таможенным союзом. В то же время в ней просматриваются некоторые черты общего рынка, а инструмент регулятивной конвергенции привносит в нее элементы экономического союза. Однако в конечном счете она не отвечает критериям существующих форм экономической интеграции"4.

3 На растущее многообразие практики региональной интеграции, не укладывающейся в схему Б. Балашши, указывали многие российские ученые. Так, известный специалист по вопросам европейской интеграции проф. В. Г. Шемятенков отмечает, что концепция Б. Балашши "верно раскрывает логику поступательного движения экономической интеграции, однако, как показало реальное развитие, страдает определенной схематичностью" (Европейская интеграция. М., 2003. С. 349). В свою очередь, проф. Н. Н. Ливенцев в учебном пособии по международной экономической интеграции подчеркивает, что "реальный процесс интеграции в силу своей внутренней противоречивости не может развиваться столь прямолинейно и поступательно, как предполагает ... логическая схема (Б. Балашши. - Авт.). ... История показывает, что не существует ни строгих закономерностей, ни автоматизма между этапами региональной интеграции, все зависит от конкретно-исторических условий..., от экономических и политических интересов..." (Международная экономическая интеграция. М., 2006. С. 23).

4 Пурсиайнен Кр. От слов - к делу (теории интеграции и отношения ЕС-РФ) // Современная Европа. 2005. N 2 (апрель-июнь). С. 30.

page 4

Вступившее в силу с 1 января 1994 г. соглашение о Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА) стало первым в истории соглашением в формате "ЗСТ+", охватывающим, помимо торговли товарами, торговлю услугами, обмен инвестициями и рабочей силой, вопросы охраны интеллектуальной собственности, гармонизации конкурентной политики и технического регулирования и др. Оно показало, что на практике возможно успешное движение от ЗСТ к более высоким уровням интеграции (общему рынку и элементам экономического союза), минуя стадию таможенного союза с его наднациональными компетенциями в области торговой политики. За НАФТА последовали десятки подобных соглашений между другими странами как близко расположенными, так и - все чаще - находящимися на разных континентах. Именно этот процесс определяет главное содержание нынешнего этапа региональной интеграции.

В итоге в современных условиях в понятии "региональная экономическая интеграция" слово "региональная" становится все менее применимым на практике. Пик активности по формированию региональных торговых блоков, ставящих в том числе интеграционные цели, пришелся на последнюю четверть прошлого столетия. В начале текущего века зарегистрированы лишь единичные случаи образования новых региональных объединений. Более того, либерализационные и интеграционные соглашения между близлежащими странами становятся, скорее, исключением, нежели правилом. Может оказаться, что Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана будет одним из последних примеров создания региональных экономических группировок классического типа, в основном соответствующих логике интеграционного строительства, предложенной Б. Балашши.

Сегодня региональная экономическая интеграция в ее традиционном виде - это сужающаяся часть более общего, набирающего силу явления, которое можно охарактеризовать как глобализирующийся регионализм>. Последний представляет собой закономерный результат проводимой большинством развитых и многими развивающимися странами политики выстраивания постоянно расширяющейся и совершенствующейся системы межгосударственных горизонтальных обязательств, обеспечивающих существенное улучшение условий взаимного торгово-экономического сотрудничества, преимущественно в формате "ЗСТ+". В документах ВТО для таких соглашений появился новый термин - "соглашения об экономической интеграции".

Представляется, что накопилось достаточно аргументов в пользу нового концептуального подхода к разработке теории региональной экономической интеграции с учетом реальной торгово-политической практики. ЕС - и это хорошо известно - остается единственным региональным объединением, достигшим высшей ступени интеграции - экономического и валютного союза. Менее известно, что, кроме ЕС, ни одно из существующих региональных объединений не дошло даже до второй, по Б. Балашши, ступени интеграции - таможенного союза. То есть формально таможенными союзами себя считают более десятка группировок, однако все они функционируют со значительными изъятиями из режима таможенного союза, а часть - и из режима зоны свободной торговли, шансы же создать полноценный ТС есть не более чем у трех-четырех таких объединений (возможно, ими станут МЕРКОСУР, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Южноафриканский таможенный союз, Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана). Как пробуксовка Доха-раунда торговых переговоров в рамках ВТО привела к значительной активизации двусторонней и многосторонней коммерческой дипломатии, так и трудности, проявившиеся в создании таможенных союзов (конечно же, наряду с экономическими и иными причинами), побудили зарубежные страны в массовом порядке искать новые, более гибкие и эффективные в условиях глобализации форматы интеграции.

Практика интеграции все более уходит от "жестких" форм, предполагающих наднациональное регулирование, но при этом в сфере либерализации и содействия торгово-экономическому сотрудничеству идет значительно дальше, чем большинство таможенных союзов. За созданием ЗСТ в торговле товарами, как правило, следует распространение преференциального режима на другие сферы экономического взаимодействия, в результате чего, а также действий по гармонизации хозяйственного регулирования формируются межгосударственные экономические пространства (МЭП), представляющие в совокупности наиболее динамичную часть глобальной экономики. Для наглядности и сравнительного анализа на схеме приведены этапы интеграции по Б. Балашши и последовательность интеграционных шагов, отражающая доминирующий тренд.

Общая часть в приведенной схеме (рис.) - точка отсчета, первый этап интеграции, или зона

page 5

Рис. Этапы региональной интеграции

свободной торговли. В конструкции Б. Балашши начальным этапом может быть и таможенный союз, а не ЗСТ, как это и произошло в практике ЕС (поэтому стрелка между ЗСТ и ТС сделана пунктиром). Но в любом случае ЗСТ или ТС являются первоосновой, необходимым условием возникновения интеграционной группировки и ее дальнейшего развития. Интеграция не может строиться только на намерениях и совместных межгосударственных проектах, и в данной логике АТЭС, ШОС и даже СНГ пока не являются интеграционными объединениями. Собственно вся история постсоветской интеграции свидетельствует о том, что без создания условий для свободного перемещения товаров внутри группировки (в формате ЗСТ или ТС) невозможно движение к более высоким уровням интеграции.

Если далее сравнивать две последовательности этапов интеграции, то выявляются значительные различия между ними. В конструкции Б. Балашши, предполагающей формирование единой таможенной территории, единого рынка и снятие внутренних границ, неизбежным является формирование наднациональных органов регулирования с расширяющимся кругом полномочий. Кроме того, и это очень важно, конструкция Б. Балашши нежизнеспособна без постоянного движения вверх по ступеням интеграции, что предопределяет ее негибкость и низкую адаптивность к условиям глобализации, объективно порождающей множественность разнонаправленных интересов стран-участниц интеграционных проектов.

Все сложнее становится достигать согласия по вопросам интеграционного строительства, тогда как логика однажды запущенного процесса требует его обязательного продолжения. Например, для нормального функционирования ТС со свободным обращением товаров внутри группировки нужна либерализация других сфер торгово-экономического сотрудничества и гармонизация правил конкуренции. В свою очередь, общий рынок не может полноценно работать без устранения всех барьеров на пути свободного движения товаров, услуг и факторов производства и широкой унификации норм хозяйственного регулирования. При этом любые задержки и несогласованности девальвируют прежние достижения и могут сопровождаться серьезными издержками стран-участниц.