Современный регионализм

Одним из первых зарубежных экономистов, заостривших проблему соотношения регионализма и многосторонности, стал Дж. Бхагвати, опубликовавший в 1991 г. исследование, в котором он задался вопросом, что собой представляют РТС в контексте многосторонней либерализации торговли: "строительные блоки" (building blocs) или "камни преткновения" (stumbling blocs)?7 Опасения, связанные с ростом числа РТС, обусловлены главным образом повышением трансакционных издержек в глобальной коммерции из-за многочисленных различающихся торговых режимов, условий доступа на рынки, правил определения происхождения товаров и др.

Долгое время многие экономисты наряду с Дж. Бхагвати были склонны видеть в распространении РТС вполне реальную угрозу многосторонней торговой системе. Считалось, что множественность пересекающихся и накладывающихся друг на друга региональных торговых соглашений образует "клубки спагетти" (spaghetti bowls), чреватых хаосом.

Так, в докладе группы экспертов, озаглавленном "Будущее ВТО" (2004 г.), подчеркивается, что "спустя пять десятилетий после учреждения ГАТТ режим наибольшего благоприятствования перестал быть правилом, а превратился скорее в исключение. Конечно, значительная часть торговли между ведущими странами по-прежнему ведется на базе РНБ. Однако то, что было названо клубком спагетти..., фактически достигло границы, за которой РНБ - исключение из правила... Более правильный термин сегодня - режим наименьшего благоприятствования... Мы полагаем, что это имеет принципиальное значение для будущего ВТО"8.

Эксперты МБРР, анализируя экономические эффекты растущего числа двусторонних соглашений между ведущими торговыми державами и малыми странами (так называемая система "hubs and spokes"),отмечали, что одним из следствий этого процесса является фактическое нарушение рыночных принципов торговли: малые страны связывают себя обязательством покупать конкретные товары в развитом государстве, а не у третьей страны, производящей соответствующую продукцию с меньшими издержками. В результате недополучения пошлин развивающиеся страны теряют до 20 млрд. долл. бюджетных доходов ежегодно9.

Однако параллельно с ростом критики в адрес РТС постепенно утверждалась более сбалансированная позиция, исходящая из объективной реальности и высокого динамизма РТС, склонная видеть в регионализме не только деструктивный, но и созидательный потенциал.

В материалах, подготовленных к первой Министерской конференции стран - членов ВТО в Сингапуре в декабре 1996 г., эксперты Секретариата пришли к выводу, что РТС позволяют участвующим в них странам достигнуть высокого уровня экономического общения и единообразия в условиях конкуренции. Констатировалось, что "...большинство членов ВТО соглашаются с тем, что региональные торговые инициативы способствуют дальнейшей либерализации и могут даже содействовать развивающимся странам и особенно странам с переходной экономикой интегрироваться в мировую торговую систему"10. В том же году эксперты ОЭСР опубликовали исследование о проблемах сосуществования региональных торговых соглашений и многосторонней торговой системы, в котором пришли к заключению, что РТС положительно влияют на международную торговлю и в большинстве случаев не являются препятствием на пути дальнейшей многосторонней интеграции11.

Среди экономистов наиболее последовательным сторонником принципиальной совместимости регионализма и многосторонности стал Р. Болдуин. Он признает креативные возможности региональной и двусторонней либерализации при соблюдении ряда условий (выработка единых правил происхождения товаров на уровне крупных региональных торговых блоков, взаимодействие с ВТО и др.). Уже в 1995 г. в своей статье в сборнике научных трудов Кембриджского университета он применил к объяснению регионализма теорию домино, согласно которой создание РТС с более либеральным режимом взаимного торгово-экономического сотрудничества повышает ценность присоединения к РТС для третьих стран, ранее экспортировавших продукцию в данный регион12. В результате последовательного расширения РТС за счет новых членов в его деятельности усиливаются элементы много-

7 См.: Bhagwati J. The World Trading System at Risk. Princeton (NJ), 1991.

8 The Future of the WTO: Addressing institutional challenges in the new millennium / Report by the Consultative Board to the Director-General. WTO. December 2004. P. 19.

9 См.: The Economist. 05.08.2006. P. 64.

10 WTO Ministerial Conference. Press brief: Regionalism and Multilateral System. Singapore, 09 - 13.12.1996. P. 2 - 3.

11 См.: Regional Integration and the Multilateral Trading System. Synergy and Divergence. OECD, Paris, 1996.

12 См.: Baldwin R., A Domino Theory of Regionalism / Expanding Membership of the EU. Cambridge, 1995. P. 25 - 48.

page 10

сторонности и возникают стимулы к выработке универсальных правил регулирования торговли.

Через десять лет после выхода в свет упомянутой статьи, в середине истекшего десятилетия, Р. Болдуин выступил с серией публикаций, где выдвинул аргументы в пользу того, что так называемые клубки спагетти в виде пересекающихся РТС при определенных условиях вполне могут породить сильные стимулы в пользу гармонизации различающихся правил и процедур, подпитывать движение в направлении многосторонности. По мере того, как будут возрастать издержки для транснациональных компаний в связи с необходимостью соблюдения различающихся правил происхождения товаров, действующих в разных РТС, будет усиливаться их давление на правительства с требованиями устранить обременительные и снижающие конкурентоспособность избыточные формальности13.

Сегодня проблематика регионализма и многосторонности большинством экономистов и практиков не рассматривается как антагонистическая. Кризис способствовал тому, что возобладал прагматический подход, принимающий РТС как данность, признающий их полезность для стран-участниц и диалектическое единство с развитием многосторонней торговой системы. В предисловии к одной из последних публикаций по проблемам регионализма, вышедшей в свет в феврале 2009 г., генеральный директор ВТО П. Лами отмечает, что "спутанный клубок перекрывающих друг друга торговых соглашений будет во все возрастающей степени генерировать интерес к движению региональных соглашений в направлении многосторонности путем объединения их в более крупные образования, подводящие нас много ближе к многосторонней системе торговых соглашений".

Развивая эту мысль, П. Лами подчеркивает, что "дебаты вокруг вопроса хорошая или плохая вещь <регионализм> per seдлительное время были бесплодными. Они упускали суть. Нам нужно посмотреть на то, каким образом функционируют региональные соглашения, какое влияние они оказывают на развитие торговли и создание новых экономических возможностей... Было бы полезно систематически отслеживать характеристики и конструкцию региональных соглашений не только с позиций юридического соответствия (нормам и правилам ВТО. - Авт.), но также с точки зрения того, насколько их архитектура может благоприятствовать многосторонним подходам в будущем. Возможно, мы должны думать в терминах лучшей практики в этой области"14.

Приведенное высказывание П. Лами ориентирует экспертное сообщество не на обсуждение проблемы регионализма как таковой, а на поиск ответов на вопросы, как улучшить РТС, как усилить их позитивные эффекты для торговли, как наладить эффективное взаимодействие между ними и ВТО, представляющей многостороннюю торговую систему. Таким образом, предлагается перевести дискуссию из политэкономической в большей степени в технологическую плоскость.

В этой же публикации ее редакторы Р. Болдуин и П. Лоу указывают, что движение в направлении многосторонности предполагает недискриминационное распространение преференциальных торговых соглашений на новых торговых партнеров. Причем оно может происходить двумя путями - через присоединение новых членов к существующим соглашениям или же посредством замещения имеющихся соглашений новыми, открытыми для третьих стран. Правда, действительность свидетельствует скорее о постоянном росте числа новых РТС, а не о расширении или преобразовании действующих: по состоянию на середину 2010 г. из 283 работающих РТС только 12 составляли соглашения о присоединении к существующим РТС, в том числе 9 из них относились к расширению Евросоюза15. То есть путь к многосторонности, по-видимому, лежит не через укрупнение РТС, а через взаимодействие и сближение их режимов различных РТС, что труднодостижимо без активного подключения к этой деятельности ВТО.

<РЕГИОНАЛИЗМ> В ПОВЕСТКЕ ВТО: ОТ РЕГУЛИРОВАНИЯ К ПАРТНЕРСТВУ

Большинство экспертов отмечают, что при всех существенных достижениях ГАТТ/ВТО за более чем шесть десятилетий работы эта организация все-таки не смогла эффективно ответить на вызовы регионализма, оставаясь в основном пассивным наблюдателем16. Система надзора за

13 См. например: Baldwin R. Multilateralising Regionalism: Spaghetti Bowls as Building Blocs on the Path to Global Free Trade. CEPR. Discussion Paper N 5775. August 2006.

14 Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System. Ed. by R. Baldwin and P. Low / Graduate Institute of International and Development Studies. WTO. Geneva. February 2009. P. XII-XIII.

15 См.: WTO Regional Trade Agreements Database (http://rtais.wto.org).

16 Так, Чернышев С. В. в коллективной монографии "Основы торговой политики и правила ВТО" (М., 2005) на с. 373 делает вывод, что в настоящее время механизм регулирования интеграционных процессов ВТО "дает международному сообществу больше возможностей для изучения, чем для влияния на торговую политику интеграционных группировок".

page 11

РТС в лице специально созданного в 1996 г. Комитета по региональным торговым соглашениям длительное время функционировала недостаточно результативно. Пока не удается выйти на выработку системных правил в отношении РТС, в том числе достичь консенсуса в отношении формата и содержания докладов (экспертиз), подготавливаемых Комитетом по конкретным РТС17. Главное же, нет четкого понимания, что именно ВТО должна сделать, чтобы РТС стали более "дружественными" для многосторонней торговой системы.

Критические высказывания, касающиеся слабой роли ВТО в упорядочении региональной экономической интеграции, содержатся в ряде исследований последних лет, проведенных под эгидой самой же ВТО18, хотя, конечно, это не следует воспринимать как отсутствие в ее документах необходимых правовых норм в отношении РТС. Такие нормы в развернутом виде содержатся в текстах ГАТТ и соглашений ВТО, но сегодня требуется их адаптировать, развить и конкретизировать применительно к новым реалиям, приспособить к потребностям дальнейшей либерализации мирохозяйственных связей.

Перечень положений ГАТТ/ВТО, имеющих непосредственное отношение к содержанию и деятельности РТС, включает XXIV статью ГАТТ "Территориальное применение - приграничная торговля - таможенные союзы и зоны свободной торговли", принятое в итоге Токийского раунда решение "Дифференцированный и более благоприятный режим, взаимность и более полное участие развивающихся стран", документы Уругвайского раунда - Договоренность о толковании статьи XXIV ГАТТ, Соглашение по правилам происхождения (в том числе Приложение 2, озаглавленное "Совместная декларация по вопросу о преференциальных правилах происхождения"), Генеральное соглашение по торговле услугами (ст. V - "Экономическая интеграция" и V-бис - "Соглашение об интеграции рынков рабочей силы").

В принципиальном плане следует выделить две группы требований ВТО к РТС. Первая направлена на то, чтобы заключались полноценные РТС, в рамках которых либерализуется определяющая часть взаимного торгово-экономического сотрудничества (в практике ВТО для этих целей используется критерий не менее 80% товарооборота; когда речь идет о торговле услугами, предполагаются либерализация условий доступа в ключевых секторах и охват всех четырех способов поставки услуг, регулируемых ГАТС). Тем самым поощряется реальная интеграция (а не политически или иным неэкономическим образом мотивированные соглашения), способствующая расширению и улучшению условий экономического сотрудничества сторон без получения ими неоправданных преимуществ в отношениях с прочими партнерами.

Вторая группа требований исходит из необходимости не допускать неблагоприятного воздействия РТС на торговлю других стран и многостороннюю торговую систему в целом. В связи с этим странам - участницам РТС рекомендуется больше внимания уделять мерам содействия торговле, упрощению соответствующих формальностей и процедур. Особо отмечается важность неухудшения режима доступа третьих стран на рынки стран - участниц РТС после начала их действия; на случай, если ухудшение имеет место, предусмотрен механизм торгово-политической компенсации третьим странам, пострадавшим в результате создания ЗСТ или ТС. По смыслу документов ВТО преференции в рамках РТС не могут распространяться на инструменты регулирования, имеющие объективную экономическую природу, например, на величину таможенных сборов или плату за транзит (которые можно рассчитать исходя из фактических затрат)19.

Важным шагом на пути установления более тесных рабочих контактов ВТО с РТС стало решение Генерального совета ВТО от 14 декабря 2006 г. о создании на временной основе (до достижения содержательных договоренностей по РТС в ходе Доха-раунда) нового механизма транспарентности для региональных торговых соглашений. По мнению известного исследователя проблематики РТС Р. Фиорентино, "новый механизм подчеркивает непредвзятый (non-litigious) подход к формированию универсальной и полной информационной базы, которая позволит членам ВТО получить лучшее представление о региональных торговых соглашениях"20.

Данный механизм предусматривает раннее уведомление ВТО о готовящемся соглашении,

17 См.: Annual Report 2009. WTO. Geneva, 2009. P. 50.

18 См. например: Baldwin R. and Thornton Ph. Multilateralising Regionalism: Ideas for a WTO Action Plan on Regionalism. Centre for Economic Policy Research. 2008.

19 См. подробнее: Основы торговой политики и правила ВТО. Разд. 6. Гл. 15 и 16 (М., 2005).

20 Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System. Ed. by R. Baldwin and P. Low / WTO. Geneva. February 2009. P. 4.

page 12

нотификацию (извещение ВТО о заключенном соглашении с приложением текста его до фактического применения преференциального режима), процедуры для усиления транспарентности (включая предоставление подробной информации по преференциальным ставкам тарифа и ставкам РНБ, правилам определения происхождения товаров, импортной статистике не позднее чем через 10 недель после нотификации в общем случае и не позднее чем через 20 недель, если в соглашении участвуют только развивающиеся страны).

В январе 2009 г. была запущена специализированная база данных ВТО по РТС, включающая подробную информацию о самих РТС и позволяющая их анализировать по различным параметрам (страны-участницы, даты нотификации и вступления в силу, виды РТС, основания для заключения, статус в процессе рассмотрения в ВТО, тип - региональные или межрегиональные соглашения, охват вопросов экономического сотрудничества и др.).