Бюджетная децентрализация в России

БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В РОССИИ.

Чернявский А.В.

Москва

2003

1.       Децентрализация и экономическое развитие.

Во второй половине XX – го века и начале XXI века в большинстве развитых стран происходили процессы бюджетной децентрализации. С этими процессами часто связывают увеличение эффективности общественного производства, экономический рост, рост благосостояния населения.

Применительно к развивающимся странам оценки преимуществ децентрализации часто оказываются менее убедительными, чем аргументы в пользу бюджетной централизации. В соответствии с (1)[1], примерно до середины 90-х годов экономисты Всемирного Банка и Международного валютного фонда придерживались мнения, что для развивающихся стран самым важным является сильная, целенаправленная политика центрального правительства, субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии Центра. Такая стратегия, наряду с несомненными удачами, например в ускорении экономического роста в ряде стран приводила к ряду негативных последствий. В качестве таковых следует отметить экологические проблемы, недостаточное развитие демократических институтов в обществе, коррупцию, низкое качество социальных благ, предоставляемых на местном уровне (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги). Под влиянием перечисленных проблем, отношение экономистов к процессам бюджетной децентрализации в развивающихся странах с середины 90-х годов изменилось.

Сравнительная оценка уровня бюджетной децентрализации в экономике представляет собой непростую задачу. Проблемы связаны с тем, даже в унитарных государствах бюджетное устройство может существенно различаться. К тому же, качество бюджетной статистики в развивающихся странах, как правило, ниже, чем в развитых. В докладе (2)[2] приводятся критерии бюджетной децентрализации и сравнительный анализ уровня бюджетной децентрализации по шести развивающимся унитарным государствам Восточной Европы. При этом, отдельно рассматриваются процессы формирования структуры местных (субнациональных) бюджетов, образования налоговых доходов, порядка выделения грантов, структуры грантов, бюджетной автономии в сфере заимствований и проведения расходной политики.

В представленном ниже материале делается попытка анализа уровня децентрализации в России на основе критериев, предложенных в докладе OECD и построения аналитических таблиц с данными, в наибольшей степени соответствующими количественным показателям децентрализации унитарных государств Восточной Европы.

2.       Выделение бюджетных уровней в России.

Как видно из доклада (2), даже в унитарных государствах для того, что бы получить сопоставимые данные о бюджетной децентрализации, приходится принимать ряд допущений. В Чехии, Латвии и Польше существует обособленный региональный бюджетный уровень, однако, при построении сравнительных таблиц для этих стран региональные бюджеты были объединены с местными бюджетами.

Процессы децентрализации в России можно рассматривать как взаимоотношения федерального центра и регионов и в количественном анализе использовать соотношение консолидированного бюджета страны и консолидированного бюджета регионов. Однако, такой подход не позволяет рассматривать уровень фискальной автономии на местном уровне. Поэтому, параллельно с взаимоотношениями федерального центра и регионов, необходимо анализировать взаимоотношения местного самоуправления и региональных властей и соответственно рассматривать долю местных бюджетов в консолидированном бюджете регионов. Такой подход делает более сложным сравнение количественных показателей децентрализации с данными представленными в докладе OECD, но позволяет оценить бюджетное устройство России более комплексно. Бюджетные данные по России приведены за 1999 и 2001 годы. Бюджетное устройство России находится в стадии становления и данные за два указанных года существенно отличается от соответствующих показателей середины девяностых годов. Происходящие в настоящее время в России бюджетные реформы должны привести к существенным изменениям в оценках уровня децентрализации в течении 2-3 лет.

3.       Доходы консолидированных региональных и местных бюджетов.

Общее представление о структуре доходов бюджетов дают данные Таблицы 1.В соответствии с общим подходом к оценке процессов децентрализации в России, структура доходов и доля доходов субнациональных бюджетов рассматриваются отдельно для консолидированных бюджетов регионов и местных бюджетов.

Таблица 1.

Структура доходов субнациональных и местных бюджетов (в %)

Источник: Российский статистический ежегодник, Госкомстат России, 2002 г., данные Минфина РФ.

Примечания. 1.При расчете структуры доходов бюджетов доходы целевых бюджетных фондов включались в налоговые доходы. 2. В безвозмездные перечисления входят перечисления в бюджеты разных уровней от организаций и физических лиц, но их объем незначителен.

Доля субнациональных бюджетов в экономике в целом характеризуют данные Таблицы 2.

Таблица 2.

Доля консолидированных региональных и местных бюджетов

в консолидированном бюджете страны и в ВВП

Источник: Российский статистический ежегодник, Госкомстат России, 2002 г., данные Минфина РФ.

Прямые сравнения данных по доле субнациональных бюджетов в ВВП по России с унитарными государствами затруднены из-за российского федеративного устройства и иного соотношения расходных полномочий между федеральным и субфедеральными бюджетами. Тем не менее, по доле консолидированного регионального бюджета в ВВП Россия близка к группе стран, в которую входят Латвия, Венгрия и Польша, где эта доля составляет 11-12% ВВП. Как уже отмечалось, Латвия и Польша относятся к странам, где существует независимый региональный бюджетный уровень.

Доля местных бюджетов в ВВП в 1999 и 2001 годах была существенно ниже среднего по OECD показателя в 11,5 % и несколько ниже соответствующих показателей в Чехии, Эстонии и Литве.

Консолидированные региональные бюджеты составляют почти 50% от консолидированного бюджета России. В свою очередь, местные бюджеты составляют 45-49% от консолидированных региональных бюджетов. Примечательно, что доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России в 1999 году соответствовала показателям Венгрии, Латвии и Польши, а в 2001 году была меньше соответствующих показателей по всей выборке стран представленной в докладе OECD, за исключением Чехии. Отсюда можно сделать два вывода. Во-первых, уровень децентрализации по этому показателю в России существенно снизился с за период с 1999 по 2001 год (это подтверждается и динамикой доли местных бюджетов в консолидированных региональных бюджетах). Во-вторых, местные бюджеты в России занимают примерно такое же место (даже несколько меньшее) в структуре общественных финансов, как и в восточноевропейских странах. Отсюда следует, процессы формирования доходов и бюджетные полномочия муниципалитетов в России вполне можно рассматривать в сравнении с аналогичными процессами в Восточной Европе.

Рассмотрим структуру доходов местных бюджетов в России. В связи с происходящей в России налоговой и бюджетной реформами, эта структура чрезвычайно изменчива во времени. В 2001 году эта структура отличалось от показателей большинства стран выборки из доклада OECD и средних по OECD показателей высокой долей налоговых доходов и весьма низкой долей неналоговых доходов. Доля грантов в структуре доходов местных бюджетов в России в 2001 году была близка к средним показателям по странам OECD (в 2002 году доля грантов в структуре доходов России достигла 40%).

3.1.             Налоговые доходы и признаки бюджетной автономии субнациональных бюджетов по доходам.

В докладе OECD предлагается система критериев бюджетной автономии по доходам. Критерии расположены в порядке убывания степени бюджетной автономии и выглядят следующим образом:

(a) Субнациональные правительства устанавливают ставки налогов и налоговую базу;

(b) Субнациональные правительства устанавливают только налоговые ставки;

(c) Субнациональные правительства устанавливают только налоговую базу;

(d.1) Субнациональным правительствам определены ставки расщепления налоговых доходов на долговременной основе;

(d.2) Расщепление налогов может быть изменено только с согласия субфедерального правительства;

(d.3) Закрепленное в законодательстве расщепление налогов может быть в одностороннем порядке изменено центральным правительством;

(d.4) Пропорции расщепления налоговых доходов определяются ежегодно центральным правительством в ходе разработки бюджета;

(e) Центральное правительство определяет налоговые ставки и налоговую базу субфедеральных налогов;

В соответствии с данной системой критериев, в случаях (a)-(c) можно говорить о наличии у субнациональных правительств (в российском случае региональных и местных правительств). В остальных случаях бюджетная автономия ограничена или вообще не существует.

В России за период с 1992 по 2002 год действовали различные нормативные документы в различной степени регламентирующие свободы регионов и муниципалитетов самостоятельно вводить новые налоги. Для регионов такой период был открыт с введением указа Президента РФ №2268 от 22.12.93 с 1 января 1994 года, отменена эта возможность была указом президента РФ №1214 от 18.08.96 с 1 января 1997 года. Для муниципалитетов право вводить собственные налоги было предоставлено тем же указом президента, что и для регионов. Отменены эти права были формально только с введением первой части Налогового Кодекса в 1999 году. Следует отметить, что и в период относительных свобод региональные и местные налоги не играли существенной роли в формировании доходов муниципалитетов. Россия – страна федеральных налогов. Проанализируем структуру налоговых доходов отдельно для регионов и муниципалитетов по представленным выше критериям и условиям 2001 года. При этом, в отличие от предыдущего анализа, мы будем рассматривать собственно региональные бюджеты, а не консолидированные бюджеты регионов. Такой подход позволит в большей степени оценить степень бюджетной автономии региональных и местных властей.

Таблица 3.

Структура налоговых доходов по критериям налоговой автономии (в%).