Бюджетная децентрализация в России

Источник: Данные Минфина РФ.

Примечания. 1. Данная структура налоговых доходов соответствует условиям 2001 года. В условиях проведения налоговой и бюджетной реформ ситуация с закреплением налоговых доходов быстро меняется. 2. К региональным налогам в 2001 году относились налог на имущество предприятий, сбор на нужды образовательных учреждений, Налог с продаж, налоги на совокупный доход. К категории, а отнесен налог с продаж. К категории d.4 для регионов отнесены подоходный налог, налог на прибыль предприятий и организаций и акцизы. 3. По налоговым доходам местных бюджетов к категории d.1 с законодательно закрепленной долей за местными бюджетами, при приближенной оценке в их состав входили только налог с продаж и налог на имущество предприятий. К категории d.4 отнесены все остальные федеральные и региональные налоги.

В 2001 году, как и в настоящее время региональные и муниципальные налоговые доходы формировались в основном из федеральных налогов, а также из региональных и местных налогов. При этом, значительная часть федеральных налогов направляется в региональные и местные бюджеты на основе ежегодных законов о федеральном бюджете, то есть попадает в категорию d.4. В 2001 году все региональные и местные налоги вводились региональными властями и муниципалитетами на основе закрытого списка налогов. Налоговая база и диапазон налоговых ставок по каждому из этих налогов определялся федеральным законодательством. Регионы и муниципалитеты могли предоставлять налоговые льготы, уменьшая налоговые ставки по региональным, местным налогам, а также по закрепленной за ними части федеральных налогов. Правда, при этом они могли потерять часть финансовой помощи с федерального и регионального уровней. Одновременно, следует отметить, что наиболее значимые региональные и местные налоги вводятся федеральными органами власти, а не региональными и местными. В число таких налогов попадает налог на имущество предприятий (региональный налог), налог на имущество физических лиц, земельный налог (местные налоги).

С очень большими допущениями региональные и местные налоги в Таблице 3 отнесены к категории b – из-за возможности региональных и местных властей определять ставку налога в пределах федеральных ограничений. Есть много оснований региональные и местные налоги, вводимые по решениям федеральных органов власти относить к категории e.

По доле местных налогов в общем объеме налоговых доходов муниципалитетов Россия в 2001 году была вполне сравнима с Чехией, Венгрией и Польшей.

В целом, уровень фискальной автономии субнациональных (региональных и местных) бюджетов по налоговым доходам в России можно оценить как весьма ограниченный.

3.2.             Системы выделения грантов на субнациональном уровне и бюджетная автономия.

Общий принцип деления грантов (безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней) предлагаемый в докладе OECD заключается в их делении на гранты общего назначения, которые могут быть использованы свободно, как и налоговые доходы, и гранты, которые их получать должен использовать по определенному направлению расходов. Каждая из этих двух групп делится на более мелкие подгруппы.

В России система распределения доходов между федеральным центром и регионами каждый год претерпевает существенные изменения. Определенный элемент стабильности в эту систему был привнесен в 1994 году, когда федеральный центр перешел на единые для всех регионов нормативы распределения федеральных налогов. Распределение доходов на между субъектами федерации и муниципалитетами в каждом регионе происходит по разному и также постоянно меняется во времени, здесь вообще нельзя говорить о системе. Распределение грантов с федерального и субфедерального бюджетных уровней по условиям 2001 года представлено в Таблице 4.

Таблица 4.

Структура грантов на федеральном и субфедеральном уровнях в 2001 году (в %)

Источник: Данные Интернет-сайта Министерства финансов РФ.

В 2001 году регионы России получали из федерального Фонда компенсаций средства на выплату пособий гражданам, имеющим детей и субсидии на реализацию федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Средства на выплату пособий гражданам, имеющим детей в основном передавались регионами на местный бюджетный уровень. Гранты общего назначения, передаваемые с федерального на региональный бюджетный уровень относятся к грантам, выдаваемым на основе объективных критериев, а не собственных налоговых усилий регионов. Многие крупные российские компании, имеющие отделения в различных регионах, не нарушая законодательство, могут перемещать в пространстве свою налоговую базу, оставляя регионы без налоговых доходов. Отметим, что в России налоговая инспекция является федеральной структурой, региональных и местных налоговых органов нет.

Гранты общего назначения на региональном уровне также следует считать грантами, выделяемыми на основе объективных критериев. Распространенной для России является практика, при которой собственные налоговые усилия муниципалитетов приводят к уменьшению финансовой помощи с регионального бюджетного уровня.

Структура грантов на местном бюджетном уровне в России в 2001 году в России была близка к аналогичным показателям в Эстонии и Польше в 1997-1999 годах. По объему грантов в структуре доходов муниципалитетов российские показатели 2001 года были близки к показателям Польши и Литвы в 2001 году.

Доля грантов различных видов в России имеет тенденцию к увеличению. В 2002 году она составляла уже 40% доходов местных бюджетов. В соответствии с недавно принятым федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по нашим оценкам эта доля превысит 60%, что больше соответствующего показателя в Венгрии и Польше в 1999 году.

3.3.             Собственные доходы субфедеральных бюджетов.

Следуя подходу, предложенному в докладе OECD произведем расчет доли собственных доходов в общем объеме доходов субфедеральных бюджетов в России в 2001 году.

Таблица 5.

Собственные доходы регионов и муниципалитетов в общем объеме доходов в %.

Сравнивая данные таблицы 5 и таблицы 3.5 из доклада OECD можно констатировать, что доля собственных доходов местных бюджетов в России в 2001 году была ниже всех стран Восточной Европы из представленной выборки в 1999 году, за исключением Литвы, где отсутствуют местные налоги. Доля связанных доходов в России соответствует показателям Эстонии и в целом структура доходов муниципалитетов в России больше всего коррелирует с эстонскими показателями.

4.       Расходы субфедеральных и местных бюджетов.

При анализе распределения расходов между уровнями бюджетной системы мы вновь, как и при построении Таблиц 1 и 2 будем рассматривать консолидированные региональные бюджеты. Международные сравнения структуры расходов затруднены из-за разного содержания расходных статей со сходными названиями. В России порядок отнесения тех или иных расходов к крупным расходным статьям постоянно меняется. Например, расходы на капитальное строительство в отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство» с 2001 года стали показываться по отрасли «Строительство». С 2002 годы основная часть предоставляемых по данной отрасли льгот, связанная с исполнением закона «О Ветеранах» отражается по отрасли «Социальная политика». В Таблице 6 представлена структура расходов консолидированных региональных и местных бюджетов.

Таблица 6.

Функциональная структура расходов субфедеральных и местных бюджетов (а)

и доля расходов этих бюджетов по направлениям расходов

в консолидированном бюджете страны.(в) в 2001 году.

Источники: Российской статистический ежегодник, Госкомстат России 2002, Данные Интернет-сайта Министерства финансов РФ.

Примечания. В колонке B показана доля консолидированного регионального и местного бюджетов в расходах консолидированного бюджета страны. Субфедеральные бюджеты не несут расходов по направлениям «Международная деятельность» и «Национальная оборона».

Сравнение данных Таблицы 6 и Таблицы 3.6 из доклада OECD позволяет сделать ряд выводов:

1.                       Расходы консолидированного бюджета России по отношению к ВВП в 2001 году были существенно ниже соответствующих показателей в унитарных государствах Восточной Европы в 1999 году. Из этого следует, что современная Россия не является «социальным государством» в европейском смысле этого термина.

2.                       По показателю «Доля расходов местных бюджетов в ВВП» Россия близка к Литве, Эстонии и Чехии.

3.                       В структуре расходов местных бюджетов в России преобладают расходы на образование и жилищно – коммунальное хозяйство. Из восточноевропейских стран, попавших в выборку доклада OECD такая расходная модель имеет место только в Польше. При этом, в Польше существенно большая доля расходов приходится на образование.

К числу стран, в которых расходы на ЖКХ имеют большой удельный вес в местных бюджетах в выборке, кроме Польши, относится Чехия. Расходы на образование доминируют в структуре расходов в Венгрии, Польше, Эстонии, Латвии и Литве. В Дании, которая является базовой страной для международных сравнений, расходная модель совершенно не похожа на соответствующие модели стран Восточной Европы и России. Почти половина расходов местных бюджетов Дании приходится на социальную поддержку.

4.                       Формально, по многим расходным статьям, уровень децентрализации (доля расходов местных бюджетов в структуре расходов консолидированных бюджетов) находится на восточноевропейском уровне или превосходит его. Это утверждение справедливо по отношению к статьям социальной направленности – образованию, здравоохранению, культуре и социальной политике. По отрасли «Здравоохранение» все восточноевропейские страны в выборке, за исключением Венгрии, почти все расходы производят с национального бюджетного уровня. В России в 2001 году доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны в расходах на образование была рекордно высока – 45,9%.

5.                       Показатели Таблицы 6 не могут дать полное и адекватное представление о фискальной автономии по расходам российских муниципалитетов. Большая часть этих расходов делегирована с вышестоящих бюджетных уровней. Даже полномочия, которые можно отнести к собственным, оказываются муниципалитетами в соответствии с многочисленными федеральными и региональными стандартами.