Державний борг

   Згідно  із Законом України про державний  бюджет в 2009 році для фінансування бюджету  та рефінансування боргових виплат Уряд залучив 18,8 млрд. грн.(2,5 млрд. дол. США) зовнішніх позик і 70 млрд. грн. внутрішніх позик. Запозичення до спеціального фонду бюджету із внутрішніх джерел (4,8 млрд. грн.) надійшли до стабілізаційного фонду. А внутрішні запозичення до загального фонду бюджету у сумі 65,3 млрд. грн. згідно з планами Уряду, частково були спрямовані на рекапіталізацію банківської системи.

   Граничний розмір дефіциту бюджету, визнаний ст.1 закону про бюджет становить 31,1 млрд. грн., або 3% від ВВП. Згідно із ст. 11 граничний розмір державного боргу України станом на 31 грудня 2009 року мав становити 192,9 млрд. грн. Проте ст. 79 встановлено, що за рішенням КМУ можуть придбаватися акції банків в обмін на державні облігації України, випущені чи отримані понад обсяги встановлених законодавчо норм. А згідно із ст. 80 позики МВФ на реалізацію проектів економічного і соціального розвитку України можуть залучатися понад обсяги встановлені додатками до закону про бюджет [9,60].

   Здійснення  внутрішніх запозичень завжди зустрічало певні труднощі через низький  рівень розвитку внутрішнього ринку  державних цінних паперів. Тому Кабінет  Міністрів України схвалив Концепцію розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів в Україні на 2009-2013 роки. Концепція передбачає здійснення наступних заходів:

• запровадження ринкового ціноутворення при розміщенні внутрішніх державних облігацій;
• розширення спектру інструментів внутрішньої державної позики;
• створення системи первинних дилерів державних цінних паперів;
• підвищення прозорості здійснення державних запозичень;
• розміщення коштів єдиного казначейського рахунку;
• управління ризиками, які пов’язані з державним боргом.

   Ці  нововведення набули чинності з 14 травня 2009 року.

   Загалом до 2007 року відношення державного боргу  до ВВП постійно зменшувалось за рахунок  підтримки його на стабільному рівні, та високих темпах економічного зростання. Але, починаючи з 2008 року, сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає у зв’язку з розгортанням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у запозиченнях.

   Також важливим показником, який характеризує ефективність боргової політики країни та її спроможність виконувати боргові зобов’язання є співвідношення сумарних виплат з обслуговування й погашення державного боргу до доходів державного бюджету та ВВП. І не зважаючи на те, що у абсолютному відношенні ці величини збільшувались, та у співвідношенні до ВВП вони знаходились у межах 2-5%, а на кінець 2009 цей показник становив 4,33% від ВВП. Водночас співвідношення платежів з погашення та обслуговування державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету на кінець 2009 року становить 23% проти 5% на кінець 2008 року і 7,4% на кінець 2007 року. Крім цього, показник відношення державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету знаходиться на безпечному рівні. На кінець 2007 року він становив 56,5%, а в 2009 – 122,9% при критичному рівні 300% [12].

   Незважаючи на складні часи для економіки України, зобов’язання за державним боргом виконуються вчасно і в повному обсязі та передбачається, що платоспроможність України в майбутньому залишатиметься на рівні, достатньому для виконання усіх боргових зобов’язань.

   Разом з тим, у зв‘язку із зростанням ризиків державного боргу внаслідок  ускладнення відповідних фінансових механізмів та інструментів, розширення структури боргового портфелю, а  також нестабільності на світових та локальних фінансових ринках питання  управління такими ризиками набуло особливої гостроти та критичності.

   Розглядаючи і аналізуючи структуру державного боргу можна простежити тенденцію  до зменшення частки зовнішнього  борг. Так, у 2007 році цей показник становив 60,27%, у 2008 – 45,42%, а у 2009 – 42,89%. Одним з факторів,що вплинув на цю ситуацію є те, що заборгованість, за позиками наданими іншими країнами (Італія, Німеччина, Росія, США, Франція, Японія) зменшилась з 11,02% до 3,96%. Заборгованість за ОЗДП в даний період зменшилась із 35,12% до 17%. Разом з тим, зросла питома заборгованості перед юридичними особами (ОВДП): 10,31% у 2007 році, 17,7% - 2008 рік, 27,65% у 2009 році.

   Отож, в умовах фінансової кризи, що охопила  більшу частину промислово розвинутих країн, забезпечення економічної безпеки та макроекономічної стабільності в Україні вимагає від держави поступового збільшення обсягів державних запозичень, а отже і збільшення державного боргу. Але і за таких умов значення показників боргової стабільності свідчить про економічно безпечний розмір державного боргу, який відповідає критеріям Бюджетного кодексу України [12].

    Розділ 3. Проблеми і напрямки вдосконалення управління державним боргом 

   3.1 Зарубіжний досвід  управління державним  боргом 

   Проблема  ефективного управління державним  боргом є питанням економічної безпеки країни. Організаційна складова цього питання полягає у створенні в Україні Агентства з питань управління державним боргом з урахуванням кращого досвіду і практики організації діяльності подібних агентств у розвинених країнах.

   Питання побудови ефективної системи управління та контролю у сфері державного боргу  розглядалися у червні 2007 року на черговому  засіданні Комітету INTOSAI з питань державного боргу у столиці Португалії, м. Лісабон. Серед презентованих матеріалів особливий інтерес викликали інформації про досвід Португалії та Великобританії в організації спеціальних урядових офісів для адміністрування борговими зобов'язаннями держави.

   В період з 1997 року по 2006 рік номінальний  державний борг Португалії в доларовому еквіваленті зріс більш як удвічі з 61 млрд. дол. США у 1997 році до 135 млрд. дол. США у 2006 році. При цьому співвідношення державного боргу до ВВП в останні три роки перетнуло межу у 60 % і станом на кінець 2006 року цей показник становив вже 68,5 %. Разом з тим, порівняно з іншими країнами Євросоюзу, показник співвідношення державного боргу до ВВП у Португалії знаходиться нижче середнього значення у 69 %. А в окремих країнах цей показник сягає 100 % (Італія, Греція).

   Уряд  Португалії щорічно виходить на внутрішній ринок запозичень. При цьому, застосовуються два типи внутрішніх цінних паперів: державні (урядові) бонди з фіксованою процентною ставкою та казначейські векселі. Переважно здійснюється емісія державних (урядових) бондів (6-18 млрд. євро щорічно). За 2007 - 2009 роки активізувався випуск казначейських векселів.

   Португальська Республіка має окрему установу з  питань управління боргом - IGCP. Місія  цього органу полягає в інтегрованому  управлінні готівковими залишками  і прямим боргом Португальської Республіки через:

   - стабільне виконання боргових зобов'язань республіки;

   - мінімізацію витрат урядового боргу в довготривалій перспективі, ґрунтуючись на урядових стратегіях ризику;

   - оптимізацію управління обігом готівки в державному секторі.

   Для забезпечення слугування державним інтересам IGCP здійснює свою діяльність керуючись принципами продуктивності, прозорості та пізвітності й відповідальності. Агентство з питань управління боргом (IGCP) підпорядковане та знаходиться під наглядом Міністра фінансів Португалії. Структура IGCP включає: Голову Ради директорів, Раду директорів, Консультативну раду, Аудиторський комітет.

   Діяльність  Агентства підлягає нагляду з  боку вищої аудиторської установи - Аудиторського суду. Щорічний аудит, який здійснюється Португальським аудиторським судом зосереджується на:

   - обліку та звітності з питань державного боргу;

   - процедурах управління боргом;

   - моделі управління.

   Також можуть здійснюватися інші аудиторські  процедури у разі їх необхідності та виправданості. Агентство з питань управління боргом також звітує безпосередньо  парламенту у наступних випадках: на запит Комітету з питань бюджету та фінансів (зазвичай раз на рік) і під час інформування з питань простроченого боргу, ризиків, програми запозичень, організації та діяльності вторинного ринку цінних паперів. Хоча Агентство з питань управління державним боргом є частиною системи державного управління, його працівники не є державними службовцями (трудові договори укладаються у відповідності до загального трудового законодавства), а для побудови внутрішньої організації Агентства була прийнята корпоративна модель управління.

   Агентство з питань управління боргом Великобританії створене 1 квітня 1998 року як виконавчий орган Казначейства Великобританії. З того часу одна з головних його ролей полягає у здійсненні запозичень для фінансування державних (урядових) витрат. Це робиться переважно шляхом продажу цінних паперів гілтс та казначейських векселів.

   Гілтс (gilts) - "золотообрізні цінні папери" - це довгострокові боргові зобов'язання (від 1 до 50 років) Уряду Великобританії. Вони ідентифікуються за "купоном" (загальним щорічним відсотком до сплати утримувачу цінного паперу) і датою погашення (наприклад, 4-х відсотковий Казначейський гілт 2016). Уряд емітує два основних типи цінних паперів гілтс: договірні та індексовані.

   Казначейські  векселі - це короткострокові боргові  зобов'язання (до 12 місяців), які під  час емісії мають термін погашення 1, 3 або 6 місяців. Вони випускаються із дисконтом, тобто під час купівлі покупець сплачує меншу суму, а при погашенні отримує номінальну вартість цього векселя.

   Починаючи з 2002 року, гілтс є одним із основних боргових інструментів і щорічно їх продається на суму 50-60 млрд. фунтів стерлінгів (тобто уп'ятеро більше ніж раніше). Станом на кінець 2006 року номінальна сума непогашеного боргу за гілтс становила 433,2 млрд. фунтів стерлінгів. Щорічні витрати на сплату відсотків дорівнюють близько 27 млрд. фунтів стерлінгів, або 5% загальних державних (урядових) витрат.

   Слід  зазначити, що на Агентство з питань управління боргом, поряд із здійсненням  боргових запозичень, покладається й  низка інших обов'язків, а саме: управління державними грошовими залишками, обслуговування функцій Уповноважених зі зниження національного боргу та Ради кредитних державних проектів, оперативне управління депозитами, адміністрування інших державних зобов'язань з питань гарантування кредитів й інвестицій, а також управління послугами з придбання та продажу цінних паперів гілтс.

   Агентство функціонує як частина загальної  інституційної структури управління державним боргом у Великобританії. Створення окремого Агентства супроводжувалося необхідністю чіткого розділення функцій грошово-кредитної політики від управління боргом. Це здійснювалося з метою забезпечення того, що на впровадження політики управління боргом не впливатимуть короткострокові рішення грошово-кредитної політики.

   Основна мета управління боргом у Великобританії полягає у мінімізації у довгостроковій перспективі витрат, пов'язаних із забезпеченням фінансових потреб Уряду, беручи до уваги ризик і водночас забезпечуючи те, що політика управління боргом не буде суперечити цілям грошово-кредитної політики.

   Агентство з питань управління боргом діє як виконавча структура і, відповідно, за законом є складовою частиною Казначейства. Разом з тим, Агентство функціонує автономно від міністрів Казначейства, що таким чином дозволяє Агентству впроваджувати план фінансування в межах загальних директив, встановлених міністрами у звіті з управління боргом та резервами. При цьому, міністри не здійснюють щоденного втручання у прийняття оперативних рішень керівництвом Агентства.

   Основними способами виконання Агентством плану фінансування є наступні:

   - виконання ринкових операцій (переважно продаж цінних паперів гілтс та казначейських векселів);

   - моніторинг стану виконання плану фінансування та звітування про це Казначейству;

   - моніторинг розвитку ринків та своєчасне інформування Казначейству про будь-які зміни, які можуть вплинути на необхідність перегляду плану фінансування.

   Агентство задовольняє фінансові потреби  держави (уряду) через успішне виконання  плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських векселів для переконання у тому, що план виконується. Казначейство вивчає результати кожного аукціону з продажу гілтс та аналізує щомісячні та щоквартальні звіти Агентства про хід виконання плану фінансування.

   Агентство задовольняє фінансові потреби  держави (уряду) через успішне виконання  плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських  векселів для переконання у тому, що план виконується. Казначейство вивчає результати кожного аукціону з продажу гілтс та аналізує щомісячні та щоквартальні звіти Агентства про хід виконання плану фінансування.

   Останні зміни у діяльності Агентства  характеризуються тим, що воно впровадило спеціальну модель Стратегічного аналізу боргу (SDA), яка розрахована для визначення співвідношень між витратами та ризиками в умовах різних стратегій запозичень. Це робиться шляхом оцінювання вартості різних стратегій випуску цінних паперів гілтс у певній структурній моделі, яка відображає "типову" або стилізовану поведінку економіки Великобританії.

   Отож, розглянувши досвід європейських країн, таких як Великобританія і Португалія, можна сказати, що Україні потрібне вдосконалення роботи органів управління державним боргом, а також відповідне законодавство. Детальніше напрями вдосконалення управління державним боргом буде розглянуто в наступному підрозділі [16].