Финансовая политика государства

    Одним из значимых положительных результатов финансовой политики 2005 года стало существенное укрепление финансового состояния государства. Доходы федерального бюджета превысили запланированный уровень: их объем за 2005 год, по предварительным данным Минфина, составил 102.8% к уточненной росписи поступлений доходов и почти 154% к первоначально принятому объему. Высокий профицит бюджета (по федеральному бюджету на кассовой основе - 7.5% ВВП) обеспечил стерилизацию большей части избыточного денежного предложения. В условиях исключительно высокой ценовой конъюнктуры и чистого притока капитала золотовалютные резервы выросли на 57.7 млрд. долл. (против прогнозируемых 17,9 млрд. долл.) и достигли на начало 2006 года 182.24 млрд. долл. Накопление значительных ресурсов в Стабилизационном фонде (1237 млрд. руб. на начало 2006 года) позволило произвести значительные выплаты по внешнему государственному долгу, в том числе досрочному Вместе с тем, несмотря на положительные вышеуказанные итоги финансовой политики, многие задачи на 2005 год остались нерешенными Так, например, темп инфляции за 2005 год составил 10.9%, что оказалось выше первоначально установленного целевого уровня (8.5%). Данное превышение было обусловлено как объективными причинами (опережающим ростом спроса на товары и услуги по сравнению с ростом их предложения; избыточным ростом денежного предложения (обусловленным высокими мировыми ценами на нефть), превышающим спрос на деньги, несмотря на стерилизацию значительной части сверхдоходов от экспорта в Стабилизационном фонде; резким повышением тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства в начале года), так и ограниченным набором инструментов воздействия на инфляцию, среди которых были всего два - инструмент курсовой политики и инструмент процентной политики. В 2005 году была проведена реформа системы социальной поддержки отдельных категорий граждан, в результате чего значительная часть натуральных льгот трансформировалась в денежную форму. При этом объемы бюджетного финансирования системы социальной поддержки населения были резко увеличены. Однако последствия принимаемых решений по монетизации льгот и механизмы их реализации оказались не до конца проработанными. Первоначальная оценка бюджетных затрат на проведение реформы системы социальной поддержки населения была неоправданно занижена. Из-за этого пришлось многое менять на ходу, спешно искать выходы из создавшегося положения. Возникла потребность в существенной корректировке расходной части федерального бюджета на 2005 год. Итак, подводя итоги, касающиеся эффективности финансовой политики 2005 года, следует акцентировать внимание на том, что значительную роль в социально-экономическом развитии России сыграл внешнеэкономический фактор. По оценке Минэкономразвития, он обусловил около половины роста ВВП, в том числе фактор высоких цен на нефть – примерно одну треть. И если бы ситуация на мировых рынках нефти и газа резко ухудшилась, то, возможно, никакие финансовые рычаги не смогли бы оказать должного влияния на укрепление финансов государства и сохранение высоких темпов развития страны в целом.

    Глава 3. Финансовая политика России среднесрочной перспективе (2007-2009 гг.)

     Главными целями финансовой политики на 2007 год и среднесрочную перспективу (2007-2009 гг.) стали: повышение качества жизни населения, обеспечение безопасности и правопорядка, развитие институтов гражданского общества и повышение конкурентоспособности экономики.      Основными целями бюджетной политики в 2007 году и среднесрочной перспективе являются:

1) Создание  условий для обеспечения сбалансированности  бюджетной системы в долгосрочном периоде.

2) Продолжение  политики аккумулирования конъюнктурных  доходов в Стабилизационном фонде  с расширением его функцией  в качестве «фонда будущих  поколений».

3) Повышение  результативности бюджетных расходов. Недопущение увеличения количества  принимаемых обязательств, препятствующего сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.

4) Усиление  роли среднесрочного финансового  планирования.

5) Дальнейшее  расширение самостоятельности и  ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

6) Повышение  качества «человеческого капитала».

7) Обеспечение  прозрачности и эффективности  закупок для государственных  и муниципальных нужд. Расширение  практики проведения совместных  торгов государственными и муниципальными  заказчиками. 

8) Совершенствование  управления государственной собственностью. В соответствии с программой приватизации будет продолжать поэтапно сокращаться избыточная часть государственного имущества, не обеспечивающая выполнение государственных функций и не соответствующая управленческим возможностям государства. К 2008 году в федеральной собственности в основном останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции стратегического значения для обеспечения национальной безопасности и социальных нужд.

8) Эффективное  участие России в инициативах  мирового сообщества по облегчению  долгового бремени беднейших  стран. 

9) Реорганизация  и увеличение капитализации специализированных  государственных инвестиционных  институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов.

    Проект федерального бюджета на 2007 год и перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007–2009 годы рассчитывался на основе прогноза основных показателей социально - экономического развития Российской Федерации и параметров прогноза на период до 2009 года, предполагающих сохранение относительно благоприятных внешних условий и активизацию внутренних факторов роста экономики. Расчеты бюджетных проектировок на 2007 год осуществлены с учетом ожидаемого снижения цен на нефть с 65 долл./бар. в т. г. до 61 долл. /бар. в следующем году. Стабильная макроэкономическая ситуация, ослабление беремени государственного долга, высокий уровень золотовалютных резервов будут способствовать сохранению благоприятного инвестиционного климата. Инвестиции в основной капитал увеличатся на 10,4%. Высокими тепами в среднесрочной перспективе будут продолжать расти доходы населения – в 2007 году они в реальном выражении увеличатся на 10,2 процента. Это будет способствовать сокращению уровня бедности в стране. Доля лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения сократится с 18,4% в 2005 году до 14,3% в 2007 году и 11,6% в 2009 году. Темпы прироста экспорта товаров и услуг будут отставать от темпов роста импорта, в результате чего положительное сальдо по счету текущих операций сократится примерно на четверть – со 111,2 млрд. долл. в 2006 году до 83,3 млрд.долл. в 2007 году. Вместе с тем, произойдет усиление счета операций с капиталом и финансовыми инструментами – в 2007 году впервые за последние восемь лет будет зафиксировано столь значительное положительное сальдо притока и оттока частного и официального капитала – 9,1 млрд. долл. (в 2003 году сальдо по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами составляло 0,7 млрд. долл.). Основным фактором экономического роста в 2007 году будет увеличение потребительского и инвестиционного спроса, однако расширение внутреннего спроса будет происходить более низкими темпами, чем в текущем году. В результате темпы роста ВВП прогнозируются со снижением - 6% в 2007 году против 6,6% в 2006 году. Федеральный бюджет на 2007 год и среднесрочную перспективу обеспечивает создание предпосылок для увеличения инвестиций в российскую экономику, создания условий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Для этого будут решены следующие задачи:

    1. Стимулирование инструментами налоговой политики позитивных структурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупной налоговой нагрузки на бизнес.

Самый высокий уровень налогового бремени  в настоящее время имеет место  в секторе добычи полезных ископаемых (оп итогам 2005 года - 51,6%). Минимальный  уровень налоговой нагрузки в  сельском хозяйстве (4,3%) и в социальной сфере (8,3%). В обрабатывающих производствах уровеньналоговой нагрузки в 2005 г. составил 19,1%. Тем самым сокращается разрыв в инвестиционной привлекательности сырьевого и перерабатывающего сектора, что является необходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и ухода от «голландской болезни».

    2. Достижение стабильно низкого уровня инфляции.

Устойчивость  национальной валюты является тем условием, при котором экономика работает эффективно и бесперебойно. Низкая инфляция создает благоприятные условия для накопления и инвестирования средств в результате сокращения риска потери покупательной способности денег; укрепляются и получают возможность эффективно функционировать кредитные и финансовые рынки. Сохранение на протяжении последних лет высоких темпов инфляции формирует высокие инфляционные ожидания, которые носят инерционный характер и превышение инфляцией установленных ориентиров приводит к автоматическому росту ожидаемой инфляции, сохранению высокой склонности к потреблению. Инфляция отражает усредненную оценку индекса потребительских цен исходя из структуры расходов различных доходных групп населения. Средний рост потребительских цен за 2001-2005 гг. составил 13,4%. Основным фактором высокой инфляции является ускоренный рост денежного предложения, опережающий рост спроса на деньги. Экономика и, денежно-кредитная сфера прежде всего, по-прежнему в значительной степени зависят от динамики цен на нефть. С августа 2005 по август 2006 года по мере пересмотра прогноза цен на нефть изменялись параметры денежно-кредитной и курсовой политики. Так, если при прогнозируемой цене на нефть в 2007 году в размере 35 долл. /бар. (дата прогноза - август 2005 года) индекс потребительских цен прогнозировался в размере 6-7,5%, среднегодовой курс рубля к доллару США - 28,6 руб./долл. США, повышение реального эффективного курса рубля – 3,7%, то при прогнозируемой цене на нефть 61 долл. США (дата прогноза – август 2006 года) индекс потребительских цен прогнозируется в размере 6,5-8%, среднегодовой курс рубля к доллару США - 26,5 руб./долл. США, повышение реального эффективного курса рубля – 4,8%.

    Повышение прогнозируемых цен на нефть увеличивает величину дополнительных доходов экономики, не направляемых в стабилизационный фонд, и используемых для финансирования расходов бюджета. Результатом проводимой бюджетной политики, направленной на использование дополнительных доходов бюджета, поступающих в результате высоких цен на нефть, стало увеличение непроцентных расходов с 14,9% ВВП в 2004 году до 15,3% ВВП в 2005 году и 15,4% ВВП в 2006 году (по ожидаемой оценке). В 2007 году непроцентные расходы федерального бюджета составят 17% ВВП. В 2007-2009 гг. непроцентные расходы федерального бюджета увеличатся в реальном выражении на 8,4% в среднем за год, в том числе в 2007 году - на 17,1%. Ускоренными темпами растет денежное предложение, превышающее потребности экономики, что служит причиной роста цен. Это создает угрозу избыточного укрепления рубля либо выхода инфляции за установленные пределы. В этих условиях для обеспечения целевых ориентиров по инфляции Банк России, стерилизационные возможности которого ограничены необходимостью обеспечения целевых ориентиров по базовой инфляции, вынужден идти на дополнительное повышение курса рубля. Учитывая изложенное, в целях повышения эффективности координации бюджетной и денежно-кредитной политики необходимы дополнительные механизмы, ограничивающие прирост непроцентных расходов федерального бюджета, в частности закрепление уровня расходов как долю к ВВП или установление фиксированного размера использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) к ВВП. Важным шагом к поддержанию макроэкономической стабильности должно стать создание фонда будущих поколений, аккумулирующего доходы бюджета, связанные с использованием невозобновляемых природных ресурсов и благоприятной внешней конъюнктурой. Необходимо предусмотреть возможность инвестирования этих средств в проекты, обеспечивающие в долгосрочной перспективе достаточно высокий доход. Это позволило бы перейти к последовательному замещению в долгосрочной перспективе сокращающихся в процентах от ВВП доходов от использования природных запасов инвестиционными доходами от размещения накопленных средств.

    3. Реализация приоритетных национальных проектов, направленных на модернизацию социальной сферы, в том числе в сфере здравоохранения и образования, обеспечения населения доступным и комфортным жильем. Значительный социальный эффект будет также иметь реализация национального проекта в сфере АПК.

    4. Обеспечение энергетической безопасности и модернизация энергетической инфраструктуры, технологическая модернизация экономики, развитие инновационной инфраструктуры и повышение конкурентоспособности экономики, прежде всего путем реализации федеральных целевых программ, направленных на развитие научных исследований, разработку и внедрение новых технологий в электронике, авиакосмическом комплексе, в сфере информатики и нанотехнологий. Реализация комплекса мер по стимулированию экономического роста предполагает повышение эффективности государственных расходов инвестиционного характера. Их объем, включая инвестиционный фонд и инвестиционную часть национальных проектов, увеличится с 2,1% ВВП в 2006 году до 2,7% ВВП в 2007 году в связи с запуском новых целевых программ и активизацией государственно-частного партнерства. Существенным фактором активизации накопления частного капитала станет формирование финансовых институтов развития. Они включают, в частности, создаваемую Государственную корпорацию развития и систему негосударственных венчурных фондов, формирующихся при поддержке Российской венчурной компании. В результате реализации предлагаемых мер в бюджете на 2007 год доля бюджетных средств в инвестициях в основной капитал существенно возрастает с 17,8% в 2005 году до 20,3% в 2006 году и 20,6% в 2007 году. В соответствии с проектом федерального бюджета на 2007 год доходы в 2007 году составят 6965,3 млрд. руб. или 22,3% ВВП; расходы – 5463,5 млрд. руб. или 17,5% ВВП и профицит – 1501,8 млрд. руб. или 4,8% ВВП. Прогнозируемый объем доходов федерального бюджета в 2007-2009 годах в реальном выражении (с учетом инфляции) практически останется неизменным. Средний реальный рост доходов составит 0,3% в год. Доходы федерального бюджета в 2006 году прогнозируются в размере 22,6% ВВП, в 2007 году – 22,3% ВВП, в 2008 году – 19,8% ВВП, в 2009 году –19,2%ВВП. Основными факторами столь существенного снижения доходов федерального бюджета по отношению к ВВП являются замедление темпов роста добычи и экспорта нефти и газа по сравнению с темпами роста ВВП, также прогнозируемое снижение цен на нефть с 61 долл./ бар. в 2007 году до 48 долл. /бар. в 2009 году. Кроме того, в ближайшие годы также будет происходить, хотя и более низкими темпами, чем в предыдущие годы, повышение курса рубля – в 2007 году номинальный курс рубля к доллару США увеличится на 1,1 процент. Наиболее значительно, как в реальном, так и в номинальном выражении, в ближайшие годы снижаются поступления налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и вывозных таможенных пошлин. Если в 2006 году удельный вес этих налогов в общей сумме, по оценкам, составит 49,8%, то к 2009 году он сократится до 30,8%. Наиболее активный рост поступлений будет обеспечен за счет роста сборов НДС, в среднем за 2007-2009 годы реальные темпы роста составят 17,9%. В результате, доля НДС в структуре доходов федерального бюджета к 2009 году возрастет до 40,5% (на 15,6 процентного пункта по сравнению с 2006 годом). В ближайшие годы необходимо скоординированное совершенствование налогового законодательства и налогового администрирования, а также активизация диалога правительства с бизнесом относительно условий, способствующих последовательному выходу бизнеса из тени. С 2007 года подлежат введению следующие налоговые меры по таким направлениям, как:

    1. Изменения в области акцизного налогообложения (изменение существующего порядка уплаты акцизов на нефтепродукты, изменение порядка применения адвалорных ставок акцизов на табачные изделия, индексация специфических ставок акцизов по большинству подакцизных товаров на 8,5%).

    2. Совершенствование налогообложения при добыче нефти, направленное на стимулирование инвестиций и рост добычи нефти (установление дополнительного понижающего коэффициента для месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки, а также введение нулевой налоговой ставки на НДПИ для новых месторождений.

    3. Увеличение размеров социальных налоговых вычетов на обучение граждан и их близких родственников в образовательных учреждениях, а также на их лечение в медицинских учреждениях Российской Федерации, распространение налоговой льготы по ЕСН в части неначисления налога на выплаты наемным работникам, являющихся инвалидами, на налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей и т. д.

     Бюджетная политика в области расходов в 2007 году и среднесрочной перспективе направлена на повышение эффективности государственного управления, рост качества и условий предоставления государственных услуг, создание условий и стимулов для развития человеческого капитала. Непроцентные расходы федерального бюджета в 2007 году в реальном выражении увеличатся на 17,1% (несмотря на рост доходов в реальном выражении всего лишь на 4,7%) и составят 17% ВВП, что на 1,6 процентный пункт ВВП выше, чем по ожидаемой оценке в 2006 году. Непроцентные расходы федерального бюджета возрастут в 2007 году на 1110,4 млрд. рублей по сравнению с ожидаемой оценкой 2006 года. Значительная часть прироста государственных непроцентных расходов направлена на повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных служащих военнослужащих и приравненных с ним лиц, а также на повышение уровня жизни пенсионеров и других граждан, в отношении которых на федеральном уровне существуют финансовые обязательства. Расходы на национальную экономику в 2007 году по сравнению с уточенной росписью на 2006 год возрастут на 172,7 млрд. рублей, на национальную оборону – 161,9 млрд. рублей, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – 124,6 млрд. рублей. При этом расходы на национальную экономику увеличиваются почти на 50%, на образование – на 33,4%, на здравоохранение – на 31,5%. В 2007–2008 годах будет продолжено финансирование приоритетных национальных проектов. Совокупный объем средств, предусмотренных на финансирование национальных проектов в 2007 году составляет с учетом гарантий – 239,8 млрд. рублей, без учета гарантий - 206,3 млрд. рублей, т. е. прирост по отношению к т. г. – 72,6 млрд. рублей или 54,3 процента.